普法:把握人大“主导”立法的度

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□田成有

十八届四中全会提出:“有立法权的人民代表大会健全主导立法事业的体制机制，发挥人民代表大会及其常务委员会在立法事业中的主导作用。” 年新修订的《立法》强调以《人民代表大会主导立法》作为新时期国家立法事业的基本要求，加强人民代表大会对立法事业的主导作用。

如何“主导”？ 必须掌握几次。

一、为什么要主导

(一)体现人民民主主义的立法原理

立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。 正如门德斯鸠所说，“民主政治有基本法则，只有人民才能制定法律”。 卢梭是这样说的。 “立法是对人民意志的记录。 是人民自己为自己制定的规定。 ”。 马克思对立法也有透彻的理解，“要把法律变成人民意志的自觉表现”，“要与人民意志同生，按人民意志建立”。

现代民主社会，人民是最高主权者，人民的意志只有人民选举产生的代议机关才能代表和表达。 人民行使国家权力，就是通过议会行使立法权来实现人民的意志。 这证明，一切立法权的行使，应以人民或人民的代表为主体，由人民选出的代表组成的代议机关主导，人民主体大致以人民为中心，由人民代议机关主导。

在我国法治实践中，人民才是依法治国的主体和力量源泉。 这种人民的主体地位和力量首先是通过人民代表大会对立法过程的主导来实现的。 从54宪法到82宪法，人民代表大会主导立法一直是我国立法体制的核心。 宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。 人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

(二)获得合法性和公平性的基础

民主国家的立法，实质上和名义上都必须依赖人民代议机关，这是立法获得合法性、公平性、合法性的基础和保证。 议会立法对行政立法、司法解释具有指导、制约和监督作用，它构成了国家立法整体合法性的基础，行政权和司法权来源于立法权，依赖于立法权。 只有通过人民代议机关主导的立法程序，立法才能最大限度地反映人民的意志，人民有遵守法律的义务。 只有人民代议机关主导立法，才能实现民众真正意义上的民主参与，才能体现法律产品的正当性和公平性的质量，得到民众的认可和支持。

二、现实情况

注意40年来中国立法的现实状况，人民代表大会立法权特别是大会立法权长期弱化，立法权高度行政化，出现了政府部门强烈主导的问题。

立法权的强大方面人民代表大会立法严重依赖政府，全国人民代表大会及其常务委员会制定的约50%至80%的法律由国务院相关职能部门“归口起草”，立法的内在推动力基本由政府及其相关部门推进。 这种依赖也表明全国人民代表大会及其常务委员会对国务院进行了极其广泛的立法授权，多个重要的国家立法权已经分割或流失。

在实践中，《立法法》和《地方组织法》必须由权力机关以法律、法规的形式调整这些事项。 那些事项必须由政府以规则、方法的形式规范，边界不明确，因此出现了一定程度的“偏离”和“倒置”，政府不仅负责地方政府的起草。 制定什么样的法律？什么时候立法？ 立法的动力和立法的诉求不是来自社会公众的需求和表现，而是来自政府部门的认知和动议。 由于许多省级人民代表大会从成立之日起就没有直接起草地方性法规草案，中国的立法结构是政府相关部门的“买菜”、政府法制的“上菜”、人民代表大会的“上菜”、“被动吃”，法律是有关部门自己部门的意志 当然，这种政府主导立法的实务模式引起了人们对法律的未知和隔离，法律作为公共产品，实际上远离或远离社会。

另外，全国人民代表大会及其常务委员会制定的一点宏观性、大体性的“粗放式”法律，由于太笼统、抽象、普及性和号召性强，必须转过身来，根据政府部门的立法精细化、具体化，然后是实际操作

关于司法解释的扩展。 鉴于全国人民代表大会及其常务委员会立法的延迟性、灵活性、操作性不足，国家法律必须通过“二高”的司法解释来弥补，适应迅速发展的社会状况，适用许多杂乱无章的案件审理。 但是，发表了大量的司法解释，“两高”的“抢夺”、“强攻”、司法权有机会参与立法过程，创立实质性规则，在一定程度上侵蚀了人民代表大会的立法权，立法权出现了一定程度的“准司法化”倾向，从某种意义上来说，司法

三、根源是什么

(一)部门立法有特点

改革开放之初，由于经济的迅速发展和社会管理的需要，中国需要在短期内尽快完成国家现代化的管理变革，需要强大的政府集中各种力量，需要政府更大的干涉和限制，政府使用立法手段促进经济和社会的高速发展 由此，政府机关主导的“追踪型立法”、“数量型立法”成为基本的格式或选择。

现实上，与人民代表大会立法相比，政府部门在行使立法权方面具有优越的特征，作为专业承担社会管理职能的机构，除了行政首长的责任、权力集中、高效行动、应对能力强、具有明显的专业和新闻特征之外 人民代表大会及其常务委员会受到会期和规模的限制，不太适应瞬息万变的经济社会的迅速发展变化，因此转型期行政管理和社会的迅速发展充满了各种变量和不明确性，无法准确预测，也足以论证立法计划

(二)人民代表大会自身建设存在短板

人民代表大会主导立法，有很多制约因素。 我国各级人民代表大会代表极其强调其代表性、荣誉性，被赋予“大众化”和“非专业”的作用，对立法的专业性和科学性要求不高，加之都是兼职，没有充裕的立法时间和较强的议政能力，立法很差

四、如何把握“主导”

“主导”意味着主导者在立法中努力组织、协调、诱惑、推进参加立法活动的各方，实现立法意图，达到某种立法目的。

在实践中，人民代表大会主导立法，第一是以下方面。 综合性、全球性、基础性的重要法律草案，需要人民代表大会的主导。 一些重大改革的几个事项，主导需要由人民代表大会主导形成共识，遵守底线，避免产生严重的裂痕和意见分歧。 部门要争夺利益、权利、责任、界限不明确、难以协调的倾向或现象，需要人民代表大会的主导。 为了提高立法效率，节约立法资源，需要人民代表大会的主导。 为了防止部门利益和地方保护主义，需要人民代表大会的主导。

人民代表大会能否主导立法，主导立法质量，基本上取决于审议和表决的质量，人民代表大会主导立法的关键，必须放在审议和表决两个环节。

五、主导立法的程度

(一)要积极主导

现在我国的法律体系已经基本建设。 经过近40年的高速发展，社会各界对部门主导立法的缺点有着深刻的认知和反省，民众对立法进程的公平性和立法的合法性、合法性有更高的期待和要求，希望人民代表大会关注立法的质量，有所作为。

更重要的原因不是人民群众对立法的期待已经有无的问题，而是好还是坏，有用的问题。 为了推进改革健康的迅速发展，也需要人民代表大会主导立法。 法律、法规实效差，社会评价不高。 重要的原因之一是人民代表大会作为立法主体还没有发挥主导作用。 现在很多行业和几个事项基本上都有相关立法，剩下的大多是“扯头发动全身”的高难度立法，浅层次、容易变更的行业基本上都在改变，剩下的很多很难啃的硬骨头和脚很难进入的危险。 因此，人民代表大会主导立法，是自己职责的使命，也是凝聚法治共识，解决法治信任危机的必然要求。

(2)需要理性主导

在现行体制下实现人民代表大会的立法主导需要很长时间。 主导立法的关键是提高人民代表大会立法工作者的素质和能力，从人民代表大会立法工作的现状来看，繁重的立法任务普遍存在不符合立法机关的人数规模、立法能力的问题。 人手不够，经验不足，专家不强，措手不及，成为重担。

除了提高人民代表大会自身的立法能力外，还取决于人民代表大会立法、外部关系和制度环境整体的合作度。 主导立法不是人民代表大会在立法过程中“独演”，立法受到党委、政府、政协等许多主体的直接或间接影响，必须在党的领导、政府合作与政协参与的许多关系上加以理解和把握。 体制、机制不完善，法治思维、法治方法不培养，人民代表大会又有立法的积极性。

如果单纯强调人民代表大会主导立法，在认知上可能会产生偏差。 这里面有重要理论的默认或陷阱。 人民代表大会被认为是民意的垄断机关和垄断机关，只有人民代表大会才能代表人民的意志。 所以，必须主导。 但是，根据我国宪法的规定，人民代表大会只是在制度设计的考虑下，在立法中代表民意行使审议和表决的职权，而不是人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参加主体，在不同方面也代表人民的意志，

现在在人民代表大会上主导立法，不要太理想化和浪漫化。 当然，如果人民代表大会主导立法，立法质量会自动提高，部门主导立法的弊端不会自动打破。 事实上，二战以来，西方社会无论是大陆法系还是一般法系，立法的专业性、技术要求都与日俱增，议会立法权受到普遍挑战，行政机关委托立法成为弥补各国代议机关立法不足的重要方面，不同程度

因此，我们对人民代表大会主导立法的追求不要太理想化。 在人民代表大会还没有适度立法规模和立法能力的条件下，不是性急，人民代表大会不是唯一的立法主体，而是在发挥行政部门立法的专业和新闻特点，加强对政府部门立法的宏观指导、审议监督的基础上，立法机关和行政部门的谎言

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