普法:完整应急法治体系提升政府应对效能

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胡建淼周婧

建议尽快制定紧急状态法，设定国家机关在紧急状态下可以采取的紧急措施及其步骤，为国家机关行使紧急权力提供合法性依据。

这次突然新冠引起的肺炎疫情，对中国的冲击是方方面面的。 其中，对现在的应急法治系统也是全面而深入的检查。 中国现在的紧急法治体系总体完善，但在这场胶着的疫情防控抗战中也暴露出一点问题，给我们看短板，为此制定法律完全相关，需要政府部门为更有效地应对紧急状态提供法律支持

第一，必须制定紧急状态法。

由新冠引起的肺炎疫情可以说是新中国成立以来危害最大、范围最广的公共卫生事件。 一位专家和学者提出在武汉开始紧急状态一级应答是不够的，应该宣布为紧急状态，采取紧急状态下的紧急措施。 但事实上，我国还没有就紧急状态立法。 所以，即使机关有权宣布武汉处于紧急状态，我们也不能采取紧急状态下的紧急措施。 现在适用的突发事件应对法和传染病防治法是紧急状态法和与之相适应的紧急应对措施，不是紧急状态法和应对紧急状态的紧急措施。

应急状态是指自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，引起全国或一定范围内的混乱和危害，国家和政府部门必须紧急处理的状态。 这种状态具有突发性、危害性、紧迫性等优点。

广义上，紧急状态包括紧急状态(狭义)和紧急状态(狭义)三种状态。 第二是紧急状态，第三是战争状态。 这三种状态在机构确认和宣布、法律适用和程序等方面有所不同。

关于应急状态，根据突发事件应对法的有关规定，根据突发事件的等级和具体情况，由县级以上人民政府确认并发表。 紧急状态不同，根据宪法的有关规定，全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会决定，国家主席发表。 省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态的，由国务院依照法律规定决定并公布。 战争状态是指国家安全受到严重威胁时国家通过法定程序宣布的法律状态。 战争状态不适用于自然灾害、事故灾害、公共卫生事件，也不适用于内乱等所有社会安全事件，只适用于国与国之间的战争事件。 根据宪法相关规定，进入战争状态必须由全国人民代表大会决定，国家主席发表。

紧急状态、紧急状态、战争状态三种状态的法律根据完备度而不同。 比较应急状态，我国已经有完善的法律体系，适用突发事件应对法和其他辅助法规(如传染病防治法、食品安全法和安全生产法等)。 另外，还有从国务院到地方各级的应急措施，完全实现了已经有法律。 关于比较战争状态的法律的适用，我国也有国防法和国防动员法等，基本上有法律依据。

现在没有比较紧急情况的法律。 当时制定的突发事件应对法是作为紧急事态法制定的，在制定过程中由于各种因素将法规名称变更为突发事件应对法，调整了法规的适用范围。 现行突发事件应对法第69条表明了两点:一是突发事件应对法只适用紧急状态，不适用紧急状态。 二是紧急情况下采取的非常措施，必须另行制定法律。 但是，作为需要另外制定的法律的紧急状态法，至今尚未发表。 我国宪法只是规定了紧急状态的决定和发表权，但不能规定紧急状态下的紧急措施。 因此，即使国务院向武汉或全国人民代表大会常务委员会宣布进入湖北省紧急状态，我们也不能采取法律上的非常措施。 我国发布了戒严令，但那是在紧急情况下采取的非常措施，不是涵盖所有的非常措施。

鉴上建议尽快制定紧急状态法，设定国家机关在紧急状态下可以采取的紧急措施及其程序，为国家机关行使紧急权力提供合法性依据。

第二，必须尽快制定紧急状态征收征用法。

征收是指行政机关依法向公民、法人或者其他组织强制征收税金或者私有财产的行政行为。 征用是指行政机关为了公共利益强制采用公民、法人或其他组织财产并给予补偿的行政行为。 征收和征用的区别在于财产的所有权利是否从公民、法人或其他组织转移到国家。 我国征收征用受宪法直接规定，受法律保存的大体制约。 宪法第13条第2款的规定:“国家为了公共利益，可以依照法律的规定征收或征用公民的私有财产，进行补偿。 》立法第八条的规定，非国有财产的征收、征用只能制定法律。 物权法第44条规定，“因抢劫、救济等紧急需要，可以按照法律规定的权限和程序征用单位、个人不动产或动产。 ”。

我国还没有制定统一的征收征用法。 平时的征收征用，由土地管理法规定土地征收，由《国有土地上的房屋征收和补偿条例》规定房屋征收等各行业的法规规定。 应急状态下的征收征用越来越重要和紧迫，但法律上的规定确实粗糙而系统化。 突发事件应对法第五十二条规定，人民政府有权征用紧急救援所需的设备、设施、场所、交通工具和其他物资。 传染病防治疗法第四十五条规定，县级以上地方人民政府有权临时征用本行政区域内的房屋、交通工具及相关设施、设备。 但是不包括医疗物资等相关物资。 两部法律规定的征用对象不同，不全面，特别是征用形式、程序及其补偿、赔偿的详细规定不足，操作困难。

在这次新冠的肺炎防御战中，特别是在湖北省，紧急征用酒店、学校、相关物资的行为大量发生。 但是，征用中发生的一点问题提醒了我，现在的征用制度的规定不详细，不清楚。 一个是征用主体。 谁有权决定征用？ 政府还是职能部门，政府还是紧急司令部？ 如果是政府，应该是哪个级别以上的政府？ 第二个是征用对象。 什么被征用？ 第三个是征用管辖。 从属地管辖还是区域管辖？ 四是征用形式。 征聘机关是否应该形成书面决定(《征聘决定》和《征聘通知书》等)？ 五是征用手续。 如何发送决定书，允许当事人当场提出异议吗？ 六是赔偿责任。 征用造成的赔偿责任由谁承担，标准是怎么明确的？ 这些问题都需要有专业的征收征用法来规范。

因此，必须专业制定紧急状态征收用法，适用所有紧急状态(广义)，规定紧急征收用的大体、主体、对象、手续、补偿和赔偿标准，使我们在紧急状态下能够更好地运用征收征用手段。

[作者分别是中央党校(国家行政学院)教授、副教授]

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