普法:将依法行政串通疫情防控全过程

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林鸿潮

自从新型冠状病毒感染肺炎疫情的阻止战响起以来，各级政府采取了很多防控措施，取得了初步效果，但有些防控措施的合法性也引起了一定的争论。 评价突发事件应对状态下的政府依法行政状况，与通常不同，是事急从权、急则治标，但并非没有基准，可以从权限、主体、程度、程序四个立场进行评价。

首先是权限。 我国现有的应急法体系在吸取2003年“非典”疫情教训进行立法、修法后，应该说为了应对这种疫情，可以提供的法律资源基本上是足够的。 传染病防治疗法、《突发公共卫生事应急条例》中规定的防控措施已经具体全面，即使不充分，也可以援引作为通常法的突发事应急法。 突发事件应对法的应急处理规定比较笼统和大体，因此，为各级政府提供了很大的空间。 退一万步，即使这些法律、法规规定的措施还不够，国家也可以发布要点地区的紧急状态，随之发布紧急法令，法律“工具箱”不会枯竭。

目前比较突出的问题是现在紧急法律体系内部规范的冲突比较严重，不同法律、法规之间的关系比较多和复杂。 例如，突发事件应对法强调以“块”为主的政府统一协调和属地管理，传染病防治法则以“条”为主，强调卫生部门领域管理。 关于重要制度不同的法律、法规之间的关系，法律专家的认知也不一致，各级政府及其部门适用更加困惑。 因此，这次疫情结束后，有必要比较彻底地修改相关的法律、法规。

其次是主体。 各级各地在发布重要疫情防控措施时，基本采用紧急指挥机构的名义，这符合党政府机关在重大突发事件应对中非常状态运行的特殊需要。 但是，根据依法行政的基本要求，各级党委和政府在设立这些临时指挥机构时，对其设立主体、设立目的、主要负责人、组织结构和职权分工等重要事项对社会有确定的声明，从而赋予合法性， 在这方面，这次疫情对策需要提高。

再次是程度。 应急行政和常态行政都要讲比例。 突发事件应对法第11条规定:“人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施必须适应突发事件可能带来的社会危害的性质、程度和范围。 有几种措施可以选择的情况下，必须选择有利于最大限度保护公民、法人和其他组织权益的措施。 ”但是，突发事件有不明确性，法律对紧急行政的比例控制比通常状态稍松。 尽管如此，政府必须综合考虑风险、能力、损益三个主要因素，决定采取什么样的防控措施。 例如，很多地方切断当地交通，给武汉的返乡者关门，传播个人新闻。 距离武汉1000公里以上的某市宣布，在只有2例确诊病例的情况下，将采取“封城+封区”的顶级后卫措施。 为了在流动人口不多的吉林省的某个地方维持“零发病”，命令当地的餐饮业公司全员停业。 这些方法大体上令人担心有违法的治疗。

最后是程序。 有些防控措施是必要的，宪法法律上也有实施空间，但有些必须经过一定的手续。 例如，传染病防治疗法与《突发公共卫生事故应急条例》中规定的隔离措施对比，是“甲类传染病病例发生的地方或该地方内的特定区域的人”，隔离对象是特定的，不普遍。 如果当地疫情确实严重到必须采取普遍隔离措施的话，必须要求国务院宣布该市处于紧急状态。 一旦进入紧急状态，就可以颁布特别法令，宣布采取普遍限制人身自由的措施。 事实上，我国宪法在2004年修改时将“紧急事态”置换为原来的“戒严令”，是扩大其适用范围，宣布在必要的非政治类突发事件，如重大自然灾害和突发公共卫生事件中进入紧急状态。 (作者是中国政法大学应急管理法和政策研究基地主任、教授)

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