普法:一再和完整生态文明制度体系

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穆虹

党的十九届四中全会审议通过的《中国共产党中央再三关于推进完全中国特色社会主义制度、国家管理体系和管理能力现代化的几个重大问题的决定》(以下简称“决定”)，贯彻党的十九大精神，“再三和完整的生 这充分体现了以习大同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战术计划，在顺应人民群众对美好生活的热烈期待，推进国家管理体系和管理能力现代化中，阐明了生态文明制度体系的重新和完全重要作用。 我们必须认真学习、深入理解和坚决执行这一战术部署。

一、再三牢牢把握完整的生态文明制度体系的整体要求

生态文明制度建设作为中国特色社会主义制度建设的重要副本不可分割的有机组成部分是由中国特色社会主义制度的内在要求决定的。 党的十七大报告确定了第一次提出生态文明建设的要求。 党的十八大报告把生态文明建设纳入了“五位一体”的总体布局。 党的十八届三中全会要求加快建立系统完善的生态文明制度体系。 党的十八届四中全会建议用最严格的法律制度保护生态环境。 党的十八届五中全会确立了包括绿色在内的新的快速发展理念，提出了完整的生态文明制度体系。 党的十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽的中国。

党的十八大以来，我们党关于生态文明建设的思想和实践不断丰富迅速发展。 在“五位一体”总体布局上生态文明建设就是其中之一，在新时期再次迅速发展的中国特色社会主义基本方略中再次人与自然和谐共生是其中的一个基本方略，在新快速发展理念中绿色迅速发展是其中的一个理念 这些重要的配置和要求充分体现了大生态文明思想，体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明在新时期党和国家事业快速发展中的地位。 党的十九届四中全会《决定》全面贯彻了党的十八大以来党中央关于生态文明建设的决定部署，进而再三确定了完整的生态文明制度体系的总体要求。

实践绿水青山是金山银山的理念。 习大总书记说:“我们既需要绿水青山，也需要金山银山。 宁需要绿色的水青山，不需要金山银山。 而且绿色的水青山是金山银山。 ”这是重要的快速发展理念，体现了人与自然和谐共生的价值观。 我国经济进入了优质快速的发展阶段，生态环境的支持作用越来越明显。 要正确解决生产生活与生态环境的关系，重复资源节约和环境保护的基本国策，重复以优先、保护优先、自然恢复为主要方针，形成资源节约和环境保护的空间结构、产业结构、生产方法、生活习惯。

多次绿色迅速发展。 这是建设美丽中国的重要基础也是推进现代化建设的重大大体。 中国的迅速发展决不能牺牲环境。 反复生态优先、绿色快速发展，建立健全绿色低碳循环快速发展的经济体系，从技术、经济、法治、教育等方面综合实施措施，提倡简化适度、绿色低碳的生活习惯，从源头推进绿色转型，降低资源消耗。

加快污染防治。 着力处理突出的环境问题，反复深化全民共治、源头防治、体制改革，建立以污染许可制为核心的固定污染源监督管理制度体系，完全污染防治区域联动机制和陆海统一生态环境的管理体系。 确定各主体在环境治理中的责任义务，政府履行主导责任，公司承担主体责任，社会组织和公众发挥参与和监督的作用。

构筑生态安全的障碍。 这是建设美丽中国的长期计划。 统一山水林田湖草的一体化保护和修复，加强重要生态系统的保护和持续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，加强长江、黄河等大江大河的生态保护和系统管理，开展大规模的国土绿化行动，开展水土流失和荒漠化、石漠化的

建立生态环境保护制度体系。 科学掌握生态文明建设的系统性、完备性及内在规律，遵循源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的思路，构建产权清晰、多元参与、激励约束重构、系统完善的生态文明制度体系，开发国土空间、节约利用、环境

二、党的十八大以来生态文明体制改革取得的重大制度成果

党的十八大以来，以习大同志为中心的党中央推进全面改革，加快生态文明顶级设计和制度体系建设，陆续发表《加快生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定40多项关于生态文明建设的改革方案

我国生态文明制度体系加快形成，已经建立了生态文明制度“四梁八柱”，生态文明体制中源头严防、过程严格管理、损害赔偿、结果严惩等基础制度框架初步建立。

重大的基础性改革迈出了重要的一步。 积极推进自然资源资产产权制度改革，国土空间开发保护制度日益加强，制定自然资源统一担保权登记、自然生态空间用途管制方法，推进全民自然资源资产有偿采用制度改革，试行空间计划“多规则一体型”、国家公园体制等

环境治理体系的改革正在深入进行。 中央环境保护审计制度已经确立，比如剑出鞘，改变以前环境保护审计“稻草人”的形象。 对省以下环境保护机构监视监督执法实行垂直管理，全面实行河长制、湖长制及污染物排放许可制，迅速推进生态环境监视数据质量管理、污染许可、禁止外国垃圾入境等环境管理措施，按流域划分环境监督管理和行政执法机 提高污染排放标准，加强污染者责任，健全环境保护信用评价、新闻强制披露、严惩重罚等制度。 建立由政府主导、以公司为主体、社会组织和公众共同参与的环境管理体系。

资源总量管理和全面节约制度不断加强。 资源有偿采用和生态补偿制度继续推进，开展生态环境损害赔偿制度试点。 制定和实施环境保护税、绿色金融、碳排放交易等环境保护经济政策。

生态文明绩效评价审查和责任追究制度基本建立。 编制自然资源资产负债表，实行领导干部自然资源离任审计，严格实行生态环境损害责任终身追究制，实行环境保护“党政同责任”“一岗双责任”，推进生态环境保护公益诉讼。

生态环境管理体制改革取得了重大突破。 建立自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有人的职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。 建设生态环境部，统一行使生态和城乡各种污染排放监督管理和行政执法责任。 相继修改环境保护法、环境保护税法、大气污染防治法、水污染防治法，制定核安全法等法律，法律制度不断完善，更加严密。

这一系列制度建设涵盖了生态文明的来源、过程到结果的全过程，包括环境管理、空间管制、资源节约等多方面，具有非常强的系统性、整体性、协同性和可操作性，推进中国生态文明建设取得了重大进展，生态环境保护 这些制度难以取得成果，经验非常宝贵，需要继续巩固和深化好几次。

三、全面迅速发展生态文明制度体系的首要任务

党的十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严格明确生态环境保护责任制度四个方面，提出了生态文明制度体系的努力方向和要点任务。 指导习大新时代中国特色社会主义思想，把思想和行动统一为党中央决策部署，不断创新，着力巩固基础、炸特征、补充短板、强弱项，不断系统整合、协同效率化，不推进生态文明制度更成熟的定型化 要完全迅速地发展要点以下的重要制度。

健全自然资源产权制度。 这是加强生态环境保护，促进生态文明建设的重要基础性制度。 党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和比较有效的保护方面发挥了积极的作用。 但是，也存在自然资源资产基数不明确、全员不足、权利责任不明确、权益未落实、监督管理保护制度不健全等问题，产权纠纷频发、资源保护无力、开发利用粗放、生态退化严重 执行“决定”要求，需要在自然资源产权体系的完善、产权主体的落实、调查监视和担保权登记、促进自然资源集约开发利用、健全监督管理体系等方面提高改革力度，创新体制机制。

加快建立健全国土空间规划和用途统一协调管理制度。 这是总体规划国土空间开发保护结构，建立全国统一、权利责任明确、科学高效的国土空间规划体系的迫切要求。 稳步有效地推进国土空间规划体系建设，全面执行党中央重大决策部署，体现国家意志和国家快速发展规划的战术性，自上而下编制各级国土空间规划，国家安全战术、区域协调快速发展和主体功能区 高标准制作全国国土空间开发保护“一张图”，尽快将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融入国土空间规划，真正实现“多规则一体型”，处理各种计划衔接不上、不协调的问题

完全绿色生产和费用的法律制度和政策指导。 本着“决定”精神，构建包括法律、法规、标准、政策在内的绿色生产和支出制度体系，加快源减量、清洁生产、资源循环、终端管理的生产方法，推进和比较资源节约、环境友好、生态安全的工业、农业、服务业体系的形成 有必要统一推进绿色生产和费用行业法律法规的立改废放业，实际上结合促进绿色生产和费用，鼓励先行试验，总结经验。 着力完善能源消费、耗水、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，完善绿色产业快速发展支持政策、完善市场化机制和配套政策，迅速发展绿色金融，推进市场主导的绿色技术创新。

全面建立资源有效利用制度。 人类资源的开发利用必须考虑为现代人服务过幸福的生活和为子孙后代的持续快速发展留下生存的基础。 改变以前传达的“大量生产、大量消费、大量排放”的生产模式和费用模式，将经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能承受的限度内，使资源、生产、费用等因素相适应，以最少的资源环境成本最大的经济社会利用 实行这个制度，要树立节约集约循环的资源观，实行资源总量管理和全面节约制度，加强制约性指标管理，实行能源、水资源消费、建设用地等总量和强度的双控制行动，充分反映市场供求和资源不足的程度，

建立以国家公园为主体的自然保护地系统。 第一个目的是推进科学设置各种自然保护地，建立自然生态系统保护新体制新机制的新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全，实现经济社会可持续快速发展奠定基础， 要点事业有以下四项:一是遵循自然生态系统的真实性、整体性、系统性和内在规律，根据生态价值和保护强度的高低，将自然保护地依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三类。 二是理顺各类自然保护地管理功能，根据生态系统的重要性，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三类，实行分级设立、分级管理。 三是创新自然保护地建设快速发展机制，各产权主体建设保护地，共享资源收益，建立健全专利经营制度。 四、加强自然保护地的监测、判断、审查、执法、监督等，形成全系统完整、监督管理强有力的监督管理制度。

健全生态环境监测和评价制度。 我国从20世纪70年代开始开展生态环境监测评价工作，但长期以来生态环境监测的权利主要在地方，各地区监测数据指标不一致，技术力量不同，因此数据的科学性、权威度难以保证，地方保护主义的环境监测 落实“决定”精神，紧紧围绕生态文明建设的要求，深化生态环境监测评价创新统一监测和评价技术标准规范，依法确定各方面的监测权，建立部门间分工合作、比较有效的合作工作机制

实行中央生态环境保护审计制度。 中央生态环境保护审计制度建立后，完成第一轮，开始第二轮审计，实现对31个省(区、市)的全面展望，及时发现各地区存在的大量生态环境问题，促进处理，比较有效地处理各地的生态环境 实践说明，中央环境保护审计制度及时建设，比较有效地使用，各级党委和政府层可以压实环境保护责任，形成自上而下的环境保护合作，经过实践检查，是比较有效的制度安排。 推进中央生态环境保护审计的持续发展，从扩展审计副本，从单方面审计生态环境保护到促进经济、社会迅速发展和环境保护协调扩展，指导加强省级生态环境保护审计，从环境保护违法性的纠正到违法性的纠正和理念

我们要坚决贯彻党中央关于复辟和完全生态文明制度体系的战术部署，着力复辟巩固、完全迅速发展、遵守执行生态文明制度，长期努力。 已经发表的东西要切实落实落地，实践成熟的经验方法立即上升到制度，转变为法律，弥补短板、强弱项，推进系统的整合、协同效率，把制度的特征从更好转变为管理性能，早日建设美丽的中国

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