普法:澳门基本法成功贯彻实施的经验与启示

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王振民

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)于1993年3月31日由全国人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》制定，自1999年12月20日澳门回归之日起实施。 澳门基本法首次对澳门各方面的管理作出科学计划和具体安排，在回归后澳门的“一国两制”下规定了中央与特区的关系及各种重要的制度体制，包括政治、法律、行政、经济、社会、居民的权利等，包括澳门的新 20年来，澳门基本法全面实施，成为澳门特区的行为指南，促进了澳门社会稳定、经济快速发展、人权保障和民主进步。 实践说明，这是符合澳门特区现实的情况，是能给澳门带来稳定繁荣，不断满足澳门居民美好生活向往的宪制文件，成功实施的经验宝贵，值得认真总结。

澳门基本法成功实施的第一表现

20年来，澳门基本法全面、正确贯彻实施，首先体现在以下五个方面。

第一，国家对澳门地区行使主权，澳门自回归之日起纳入国家管理系统和宪制秩序之中，宪法和基本法开始在澳门适用和实施，共同构成澳门特区的宪制基础和核心副本。 中央认真履行对澳门特别行政区的各项宪制责任，实行基本法规定的全面管理权。 这包括设立澳门特别行政区政府，免除特别行政区行政长官和主要职员，澳门特别行政区行政长官和特区政府的支持和监督，依法比较有效的施政，行政长官的发言。 接受澳门特区终审法院法官任命的备案。 说明澳门基本法，备案和审查澳门当地立法，增加澳门基本法附件三所述澳门实施的全国性法律，通过关于法律问题的决定，及时处理澳门快速发展中遇到的新问题。 妥善解决澳门相关的外交和谈判台事务。 和承担澳门地区防卫的澳门特区政府一起承担着保护国家安全的责任等。

第二，行政主导的政治体制建立和完善了。 行政长官领导澳门特区行政机关，是行政机关的首长，建设强大的行政队伍，还代表整个特别行政区，全面履行自己的宪制责任，在特区的地方管理中发挥了指导的核心作用。 立法机关和行政机关严格按照基本法互相制约，相互合作，形成了建设性的相互关系。 司法机关严格依法独立运营，履行维护特区宪制秩序和澳门法治的责任。 在行政主导体制下，澳门行政、立法、司法严格遵守基本法各部门职务，各负责任，运行顺利。 因此，澳门回归后的“一国两制”制度的特点一一发挥，适度多元迅速发展是第一次效果，经济持续增强，民生不断改善，可谓政通人，百业繁荣，居民安居乐业。

第三，严格按照基本法和全国人民代表大会常务委员会的关系解释、决定，迅速发展澳门民主政治。 在“一国两制”下“澳人治澳”，高度自治成功执行，澳门居民几百年来第一次真正成为自己土地的主人，行政长官和主要官员都由澳门人负责。 实践说明，澳门人可以管理澳门。 回归以来，澳门特区依法顺利进行了5名行政长官选举和6次立法会选举。 特区行政长官和政府、立法机关听取民意，了解民情，顺应民心，始终把施政要点放在迅速发展经济，改善民生，不断满足居民对美好生活的向往上。 澳门居民依法有序地参与特区选举、立法、决定等各公共事务，在澳门的管理中发挥真正的作用，居民的参与感、幸福感、获得感不断增强。 2012年，澳门特区依法逐步适当编纂行政长官和立法的产生方法，扩大了两种产生方法的民主度，进一步提高了民主的质量和比较有效的运作。 二十年来，澳门特区不单纯追求民主形式。 没有盲目攀登，也没有高配偶。 不辛苦，不矫治，追求真正的民主和政治进步，走上了适合自己情况的、具有澳门特色的民主道路。

第四，澳门特区居民享有空前的权利自由，人权确实得到保障。 基本法规定了澳门居民享有的言论、信息、出版、结社、集会、示威、示威等基本权利和自由，得到充分保障。 根据全国人民代表大会的明确代表名额和代表产生方法，选出澳门特别行政区全国人民代表大会代表参加了最高国家权力机关的事业。 澳门特区全国政协委员积极进行参政议政，不断为国家各方面的管理作出了贡献。

第五，澳门法治不断健全，法治体系逐渐形成。 回归前，澳门法律不完整，适用的大部分法律包括《五大法典》都是葡萄牙法律，大多不适合澳门当地情况，当地立法严重不足。 1999年10月，根据澳门基本法的规定，全国人民代表大会常务委员会制定了《关于解决澳门原有法律的决定》，对澳门原有法律进行了大规模整理，共审查了975项法律和法令。 20年来，澳门特区继续进行原有法律的整理和适应化。 立法会积极发挥基本法赋予的立法功能，及时应对社会快速发展带来的法律需求，到年9月审议289项法律，其中追加190项法律，修改99项法律，形成了具有澳门自身特色的法治体系 澳门的治安持续改善，犯罪率不断下降，犯罪横行，从社会混乱的地方成为世界闻名的安全之都。 20年来，澳门从立法到执法、司法、执法、法律服务、法律人才培养全面提高，法治体系不断完善，为澳门长期繁荣稳定提供了坚实的法治保障。

澳门基本法成功实施的重要启示

20年来，澳门基本法成功实施，积累了很多好的经验，值得认真总结发扬光大。 主要有四个方面。

正确解决了“一国”和“两制度”的关系。 澳门特区政府、全体居民和社会始终以“一国”为“二制度”之根和本，自觉维持“一国”，自觉纳入国家管理体系和宪制秩序之中，在“一国”问题上不可避免，毫不动摇，毫不犹豫，一贯。 中央在政策上给予澳门各种优惠和支持，全力支持澳门各项事业的快速发展，实现了内地和特区的双赢。 “二制度”一词和旗帜都清楚地体现了“一国”、“一国”利和“二制度”的表现和发挥，澳门的“一国二制度”实践进入了良性循环。

因此，澳门找到了自己国家整体快速发展布局中的战术定位，积极融入国家快速发展大局，大胆参与国家改革开放和现代化建设，充分利用“一国”带来的各种快速发展机会和便利条件，加强中央 2003年澳门开始实施《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》和10个补充协议，得到了很多优惠。 澳门的实际管辖面积扩大了，扩大了迅速发展的地域空间。 2009年横琴岛澳门大学新校区获得了特别的法律管辖权，不久全国人民代表大会常务委员会再次授权澳门特区管辖横琴口岸澳门方口岸区和相关扩张区。 随着“一带一路”倡议的实施和《广东港澳大湾区快速发展计划纲要》的出台，国家大力支持澳门“一中心、一平台、一基地”建设，在中央持续支持下，澳门经济保持平稳快速发展，社会活力不断

特别值得指出的是，澳门特区自觉维护宪法、基本法和中央权威，积极应对中央关于国家主权、安全和快速发展好处的关切，积极履行维护国家安全的责任，为维护“一国”的大体而行动。 2009年颁布了《澳门特区国家安全法》，基本法第二十三条立法顺利完成。 为了协助实施《维护国家安全法》，年澳门特别行政区行政会通过《澳门特别行政区国家安全委员会》的行政法规，建立了维护国家安全的制度体制机制。 根据年全国人民代表大会常务委员会对香港基本法第一百零四条的解释精神，澳门特区自行编纂澳门立法选举制度，加入“防止独立”条款，事先排除干涉，确保爱国爱澳力量在立法中的主导地位。

正确解决宪法和基本法的关系。 宪法是国家的根本大法，是包括港澳在内的全国总章程，基本法是根据宪法制定的特别行政区的《小章程》《子章程》，是我国宪法的特别组成部分。 基本法和宪法对立，离开宪法谈基本法，离开宪法实施基本法是非常危险的。

20年来澳门基本法实施的经验表明，澳门特区不仅接受宪法和澳门基本法共同构成的特别行政区当地的宪制秩序，而且自觉接受、融合和维持全国的宪制秩序和管理体系。 根据中央法管理事务和中央与特别行政区的关系、内地与澳门的关系的事务，除了看基本法以外，还必须看宪法，尊重中央事权的行使，进行合作。 “一国两制”自然包含“一国一制”的要素，特别行政区和内地一致的地方，例如中央政权机构的设置、职能等全国都一样，这些都写在国家宪法中，基本法也不需要重复这些规定，但这些都是特别的 总之，澳门特区把自己的地方宪制体系纳入国家宪制框架，尊重和承认国家主体实行的社会主义制度，实现了当地宪制秩序和国家宪制的成功对接，实现了《社会主义基础规范》、资本主义政制和法制的兼容性。 这是澳门基本法可以成功实施的重要经验。

行政长官和特区法院承担了在澳门实施基本法的主体责任。 根据澳门基本法的规定，行政长官负责基本法的执行。 也就是说，行政长官是特别行政区贯彻实施基本法的第一负责人。 任何行政长官都深刻认识到切实确立宪法、基本法，实行宪法和基本法是维持澳门长期繁荣与稳定的关键，将宪法和基本法作为自己施政的“手册”，不妥协，严格依法解决所有事务 行政长官还领导整个特区全面学习认知宪法和基本法，领导整个社会自觉根据宪法和基本法工作，充分发挥了实施基本法的第一负责人的作用。

除行政长官外，澳门特区法院在基本法的实施中也承担着重要的主体宪制责任，承担着在当地说明基本法的作用。 法院实施基本法的第一个方法是根据基本法定纠纷、公正司法在判决过程中说明基本法。 20年来，澳门特区法院依照基本法的立法原意和根本宗旨说明基本法的有关条款，自觉《人民代表大会释明法》和《人民代表大会决定》的效力，大力维持国家宪制的整合，拥护澳门司法独立，在“一国两制”的成功实践中

积极开展宪法基本法教育，继续提高全体居民的宪法基本法意识。 20年来，澳门特区继续推进宪法和基本法教育，宪法基本法的观念深入人心。 所有行政长官都在施政报告中强调实行“一国两制”，切实推进和贯彻基本法。 特区政府法务局、教育及青年局、行政公职局、学校、澳门基本法宣传协会等官方及非正式团体也以宣传宪法和基本法为重点，形成“多元一体统一的宪法和基本法推进教育机制”，面向全体市民，重点关注青少年、公务员 澳门还通过举办国家安全教育展，推进整体国家安全观，提高澳门居民的国家安全意识。

当然，澳门基本法20年的实施也不完美，改善的馀地还很大，未来的路还很长。 我们要从长计议，总结经验，发扬成绩，弥补不足，不断开拓基本法的实施和“一国两制”实践的新局面。 第一，必须进一步深入研究宪法在特区的适用问题，继续解决宪法与基本法的关系。 二要进一步完善基本法实施的相关体制机制，解决《人民代表大会释明法》与特区法院释明法的关系，确定《人民代表大会决定》的法律效力。 第三，要加强国家安全的立法、执法和司法，切实维护国家安全。 第四，标记国际先进水平，不断完善澳门法治，进一步提高法治化程度和水平，完善澳门特色法治体系。 第五，要继续开展宪法和基本法的普及教育，不放松，不懈怠，特别要加强对青少年的教育事业。

与存在数百年的宪法制度法律相比，澳门基本法的历史还很短。 但是，这20年奠定了坚实的基础，迈出了成功的第一步。 20年的实践已经说明，“一国两制”运作良好，是澳门特区长期快速发展、长时间繁荣稳定的金钥匙。 澳门基本法也行之有效，是可行的宪制性法律，符合澳门的实际，处理澳门的问题，符合国家快速发展的趋势，适应世界快速发展的趋势。 如果坚持宪法和澳门基本法，全面正确实施基本法，不断完全维持相关制度体制机制，切实维持国家安全，澳门特区一定不会辜负大众的期待，使命一定会实现，澳门的明天一定会更好，澳门的

(作者是清华大学港澳研究中心主任、国家管理研究院院长、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会会长)

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