普法:努力深化新时代高等教育法治实践

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□周佑勇

中国特色社会主义进入新时代，中国高等教育也从“大国”走向“强国”，进入内涵迅速发展的新时代。 站在进入新时代的新历史方位上，党的十九大多次制定全面依法治国的方案，为深化依法治国实践提出了新的重要部署，不仅开辟了新时代全面依法治国的新征兵 我们要再次以学习大新时代的法治新思想新战术和党的十九大精神为指导，积极投身高等教育法治实践的深化，全面推进依法治教，努力推进高等教育事业的迅速发展争取新成果。

一、深化高等教育法治实践是执行重大决策引进的时代要求

根据党的十九大决策部署，要优先迅速发展教育事业，总任务是“落实立德树人的根本任务，迅速发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面快速发展的社会主义建设者和接班人”。 然后与高等教育相比，确定了“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵的快速发展”的建议。 我们认为，为了执行这一重大决策部署，必须串通法治的精神和要求，深化高等教育法治的实践，为实现全面依法治教而努力。

首先，“执行立德树人基本任务”要用法治的思维方法抓住师德师风建设，要把立德树人基本任务融合到教育法治建设的全过程和各方面，通过法治推进立德树人基本任务的执行。 在现在的高等教育中，师德师风的问题依然突出，必须更加重视采用法治手段处理。 特别是在研究生教育中，研究生导师担负着培养国家高层次人才的重大使命，是完成研究生教育立德树人根本任务的重要力量，要高度重视导师师德建设。 比较现行体制下领导权力过大、学生维权路径狭窄等公众反应比较集中的问题，进一步完善领导责任制，健全领导权力监督和学生申诉机制和维权救济路径， 在法律框架下必须建立良性师生关系各高校必须建立更健全的师德预警和风险防范机制，加强领导师德评价，推进师德评价负面清单制度，规范调查机制。

其次，“培养德智体美全面快速发展的社会主义建设者和接班人”，必须通过比较有效的法治教育，营造良好的法治环境，将其培养成具有社会主义法治理念和法治信仰的合格公民。 首先只有具备良好的法治素养，成为知法、信法、用法、守法的合格公民，才有可能成为合格建设者和可靠的接班人。 因此，学校法治教育工程系的固本基础、兴国之要，必须把法治教育纳入国民教育体系，构建涵盖中小学教育和高等教育阶段的法治课程体系。 另外，有必要把法治的想法纳入学校的各项管理工作，深入推进依法学校的治疗，落实各方面的法治育人，为人才培养创造良好的法治环境。

再次，“迅速发展素质教育，推进教育公平”以及“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵快速发展”也用法治思维方法全面深化高等教育综合改革，切实有效地处理高等教育行业的新矛盾 特别是要点加快行业立法，完全关联法律制度建设，为深化高等教育综合改革创造“依法有据”的法治环境。 否则，我们的一系列改革措施可能会受到合法性的质疑，甚至是和谐性审查。 新形势下，高等教育综合改革各行业全方位的各环节，必须串通法治的精神和要求，加强法治保障的领导功能，重视更多的法治思维，加强法治观念，遵循法治的大体，创新法治实践

二、多次进行法治思维，切实加强高等教育管理系统的法治观念

实行高等教育行业法治，重要的是依法教书，核心是规范高等教育行政管理权，为此最先要处理的根本问题之一依然是管理者的想法问题，切实转变以前传达的管理思路 具体来说，有必要切实确立“管理即执法”“管理即服务”“法即程序”三个法治理念，以及与之对应的合法性、合理性、合法性三个法治。

第一，管理是执法。 这如果探讨以前流传的特别权力关系理论，特别要强调中国高等学校作为公益性事业单位法人，承担部分高等教育管理功能，依法称为其学业自主权或“大学自治权”。 特别是其中包含的具有行政权性质的“公权力”，招生录用、学籍管理、学位授予及对学生的行政处分等系列管理行为，具有与行政机关行使通常行政权力实施的执法行为相同的法律性质的是行政执法行为， 当然，与通常的行政权力不同，大学的这种“公权力”兼有“行政权力”和“学术权力”的二重性，两者总是交织在一起，共同发挥作用。 这要求大学更依法行使其手中的行政权力，充分保护和服务学术权力，不得侵犯或不当干预学术权力，必须切实确立“管理是执法”的理念。

第二，作为服务的管理。 这强调，如果比较以前传达的意义上认为管理者和被管理者之间存在“命令和服从”的对抗关系理念，就应该建立“服务和合作”的相互信赖关系。 而且，这种服务是公共服务，必须是公平、公开、无偿地在对方参与下的服务，必须严格遵守平等、比率、信赖保护等合理性的大致要求。 在现在高等教育行业的“放管服”改革中，一方面强调简单的政治解放权，进一步转变政府职能，扩大大学运筹学的自主权，另一方面不能“自由落下”，大学不能连接，没有监督，解放和优化服务的协同发力

第三，法是程序。 这长期以来比较大学管理中对“程序正义”观念的冷淡，程序正义是法的根本价值，任何公权力的行使都必须严格受到程序正义的约束，严格遵循程序的正当性。 其核心要求是“公平听证”，在作出不利于师生的解决决定时，应该充分听取其意见。

三、创新法治实践，要点切实加强立法和全面依法治教

当前深化高等教育法治实践，几乎是把上述法治理念纳入立法执法，不断创新法治实践。 对此，目前的重点要做以下三个方面的工作。

其一，要点加强行业立法，健全高等教育法律法规体系。 近年来，随着高等教育行业改革的深化，许多改革措施还停留在政策层面，处于不可能的状态，尽快启动立法、修法或解释程序，建立新的规则体系，建立改革决策与立法事业的联系，以重大改革为依法 比如1980年发表的《学位条例》现在已经38年了，其当初的规范很难满足在当前新形势下全面深化学位制度改革的现实需要，改革中的一点方法已经突破了条例规定。 例如，把一部分权力放在省级学位委员会，学位授权点的自主审查和动态调整等现行方法，严格来说无法从《学位条例》中找到依据，需要尽快修订。

其二，深入推进教育主管部门依法行政，改革执法体制，创新执法方法，切实执行严格公正的文明执法。 长期以来，教育部门在工作过程中越来越多地采用行政命令、行政处分等方法进行教育管理。 在全面依法治国、建设法治政府的新形势下，法治方法是教育管理的基本方法，教育行政部门必须及时转变管理方法，善于运用执法的方法进行教育管理。 另外，尽可能多地使用指导、建议、咨询、服务、合作、激励等容易表现信息的说服性做法，推进执法方法的规范化。 目前高等教育管理采用了政策指导、质量合格判断和专业判断、论文抽查、行政协议等新的执法方法。 这比以往的强制检查、处罚等更有利于达到管理目的，但还有待于进一步的规范化。 特别是在现在的“放管服”改革中，教育主管部门应该认真研究它们的放、它们的管，满足法治的要求。 一个基本要求是，关于“放”，所有高校都可以自主决定的事项必须对大学放权。 说到“管”，大学教育方面的管理事项都要加强监督管理，但学术性和民事性方面的管理事务都不得介入。

其三，全面推进高等学校依法学校管理，完善大学内部管理结构，加强现代大学制度建设，提高大学管理法治化水平。 依法治校在我国已经提出多年，取得了一定的效果。 但是，在当前“双一流”建设的新形势下，如何进一步加强依法治校，以体制机制改革引领内涵迅速发展，以制度建设保障大学整体提高，依然摆在我们面前不回答 依法治校，即法治的想法推进大学改革的深化和依法自主治校。 在制度构建方面实行，重要的是以大学章程为统帅，进一步健全能够依法办好自主权的现代大学制度，不断提高大学的治理法治化水平。 大学章程是大学的“根本大法”，也是依法治校的“总宪章”，在现代大学的制度体系中处于“最高法”的地位。 大学的管理实际上是根据教育法规和大学章程的法律治理学校。 到年底，我国已经基本完成了所有高校章程的制定和批准，实现了“一校一章程”。 但是，这种大学的“宪法”现在只有宣传的价值，以“根本大法”为名，没有“最高法”这一事实。 因此，目前的关键是如何切实推进章程的实施，即指挥章程，建立完善学校内部管理结构的具体制度，依法管理大学运筹学的自主权。 对此，另一方面要保障制度建设，根据章程关于大学管理结构的大致规定，进一步整理和完善学校内各种规章制度，建立健全的决策、学术、民主管理机制，形成以章程为统帅的依法学校制度体系 另一方面，要积极探索建立大学章程实施监督机制，对违反章程的行为进行“合章性”的审查和追责，确保“最高法”的效力。 另外，在现代大学管理的各行业全方位，特别重视协商、信息表达、说明等灵活的管理方法，构建包括学生申诉委员会制度在内的多元化纠纷解决机制，用法治思维和方法处理校内的各种矛盾和冲突，学校、教师、学生各方面

(作者是东南大学副校长)

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