普法:处理执行难长效制度刍议

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浙江省高级人民法院院长李占国

从根本上说，“基本处理执行难”的工作是达成“两个确保”:确保财产可执行的事件及时比较有效地执行，最大限度地实现申请人的合法权益。 保证没有可行财产的事件及时规范执行，努力使人民群众在所有执行事件中感受到公平的正义。 党的十八届四中全会把“切实处理执行难”作为全面依法治国的目标任务之一，最高人民法院提出“执行难问题要在两年到三年之间基本处理”，贯彻执行党中央的重大决策部署。 客观地说，人民法院执行的工作取得了显著的效果。 但是，如何长期推进“基本处理执行难”的事业，个人认为应该在制度上着力、全面依法治国的框架下全面依法管理执行难。

强制执行立法，为处理难事业巩固本培元

1998年最高人民法院发表了“关于人民法院执行的几个问题的规定(试行)，之后，特别是近三年，最高人民法院密集发表了关于调查、处分、救济等执行的37个重要司法解释和规范性文件。 但是，在现在的法律规则体系中，(1)有必要明确民事执行权的性质和构成等根本问题，这是构建民事强制执行制度，进行民事强制执行立法的基础。 民事执行权的性质和构成决定民事执行机关的设置和民事强制执行程序的构建以及民事执行人的身份、法律地位。 (2)规则体系的效力水平需要上升到法律水平，目前民事诉讼法中“执行程序”篇的35条条文不能充分满足执行实务的需要，措施少，力量弱。 (3)系统性、协同性需要提高，在现在的执行实践中各级法院需要大量的司法解释、最高人民法院的批准、从实例中寻找案件处理的法律依据，需要花费时间和精力。 因此，从长期来看，强制执行立法是必不可少的，也是“基本处理执行困难”的基础工作。

必须从实践的立场出发，根据现有的法律制度框架，努力实现“三个标准”，为强制执行立法提供实践样本。 (一)工艺标准化。 确立执行程序的三是大体上，一是依次执行，即在主办法官的主导下，按照起草执行的优先顺序执行，不得跳过号码，插上插头。 二是执行程序继续运行，直到财产处置和分配，除非执行程序转移到法定的执行“中止”、“终止”或其他程序。 三是关于责任制的第一个问题，执行案件由最初划分的执行者负责，责任、权利、利益对应。 (二)检察官标准化。 建立“排除式”建立寻找财产的理念和机制，寻找财产按照既定项目排除“无”。 强调“排除式”必须完成，没有预先设定的选择。 “排除式”的检察官需要事先比较不同的公司、组织、自然人，在自然人的城镇、农村有党员、公务员、人民代表大会代表、政协委员等身份的不同，剥洋葱式的调查设定有刚性的调查项目和复印件，以执行者为主体 (三)措施标准化。 无论有什么抵抗，执行情况的出现，都会引起一定的法律结果，依法采取执行措施进行排除或制裁，减少人为评价和自由裁量空间。 一是措施的触发标准化，什么时候、哪个节点应该采取什么样的执行措施不以人的意志转移。 二是措施强度标准化，严格区分当事人主义和职权行为，依照法律规定严格采取相应的执行措施，牢固树立财产执行理念，慎重使用人身强制措施，依法保护申请人、被执行人和案件局外人的合法权益 三是部分事务性事业适度社会化，进行特定财产的调查和控制、特殊财产的判断和鉴定、财产的拍卖出售等，委托(外包)给第三方专业社会中介机构。

完全破产制度使不能履行者市场化、规范化退出

处理执行难，不仅要提高执行力，规范执行行为，还必须在“不能执行”的事件中找到制度出口。 这种出口是破产制度，法院必须建立起草、审判、执行和破产的完整链条。

其中之一是建立个人破产制度，为无法履行的自然人开辟“再生”之路。 近年来，由于国家产业整体结构改革和产业政策的调整，大量民营公司的房子为公司融资担保或直接以个人名义借款，大量民间贷款、p2p等发生债权债务纠纷，引起严重的社会问题。 个人破产制度在保护债权人利益的基础上，对正直陷入债务困境的个人免除一定的债务，恢复正常的生产生活，鼓励诚实，遵守法律，对保护社会整体的经济利益和秩序具有基础作用。 在我国还没有颁布个体破产法的情况下，浙江黄岩法院实行“不能履行”被执行人“宣誓”制度，成为“个体破产制度”这样的有益尝试。 即，在确认被执行人没有可执行财产的基础上，法院根据职权启动认定为“没有可执行财产”的“宣誓”程序。 有财产但暂时不执行请求的，也可以申请启动“宣誓”程序。 被执行人在法庭上，面向法章，依照宪法，在申请人、人民代表大会代表、政协委员、村居干部等证人下，保证(1)向法院自主忠实地报告所有财产。 (二)今后如果有履行能力，立即向法院报告，保证财产交给法院执行。 (三)本人保证不实施法律规定的高成本以及非生活和事业所需的成本行为。 (四)违反上述誓言的，希望受到法律制裁。 不能履行，终身债务不仅缺乏人文关怀，还会进一步加剧被执行人和法院的对立，加剧社会矛盾和不稳定因素。 “宣誓”的方法是承诺，也是被执行人财产状况的清算，初步具备了在法官证人下使被执行人的行为得到申请人的一定了解，使被执行人再生的“破产”机制。 “宣誓”制度还强调法院中立和人文关怀的角度，诱惑被执行人忠实报告财产，协助法院执行。 诱惑申请执行人树立“不能履行”的风险意识。 诱惑社会主体强化交易风险意识，降低不必要的债务风险。

其二，建立公司破产法中的简易破产程序。 现在，公司的破产法与所有公司法人相比，不区分情况只是普通的手续，从破产事件到债权申报、债权人会议、财产分配等都很费工夫，但大部分资产额不大，债权债务关系比较明显的中小企业破产事件、、 执行和破产两个程序在权力性质上有区别，执行程序在公权力案例下执行，破产程序由管理者(社会中介机构)具体承担接受债权申报、整理债权债务、处置和分配破产财产等事务性业务，但功能 两个程序的核心功能不同是财产分配程序，执行程序的目的是满足个别债权人的债权利益。 破产程序旨在全体债权人的公平分配。 在此基础上，浙江法院积极探索通过执行程序来完成财产的查询、控制和处分: (1)执行会员法官和破产审判法官组成共同议院，对执行移送破产审查的案件进行前期审查，基本上清算程序 (2)执行“点对点”、“总对总”等网络检查系统，执行与公安等布控措施的对接，进行找人，处理破产手续中找人措施强制不足、效果差的问题。 (三)探索执行中限制高成本的措施、列入失信者名单等执行措施和破产程序的对接。 财产处置后，财产分配程序被列入破产程序，实现执行和破产程序比较有效和有序的联系，逐步发挥两种制度的合作。 年浙江法院全年执行移送破产审查案件1655件，审查后正式起草受理1254件，比上年上升221.5%。 实施移送破产审查的受理案件数占全部破产案件的76%； 共同解决了26831件积案，比去年上升了302.7%。

建立社会信用体系，使有财产、不积极履行的人到处受到限制。

社会信用体系的完整性是处理执行困难的最根本路径。 目前失信被执行人共同信用惩戒的司法实践越来越丰富。 以浙江为例，省信用浙江建设领导小组办公室(设在省发改委)以牵引单位对失信被执行人实施信用联合惩戒实施方案，制定《浙江省失信被执行人联合惩戒实施方案》，对失信被执行人进行信用监督、警告和惩戒 目前，省民政厅、省工商局已经将失信被执行人名单纳入员工系统，省公共信用新闻服务平台已经实现了公司投资项目的在线平台2.0版本的嵌入应用。 省工商局系统已经与国家工商总局对接成功，公司申请法定代表人等变更、备案登记时，自动核对失信被执行人名单，自动实施拦截。 被执行人失信新闻被纳入省改革委员会推进的“531x”信用模型项目，该项目完成后，被执行人失信新闻将被纳入所有省级部门的业务系统。 但是，在信用立法方面总体上相对落后。 除了政策规范文件外，缺乏国家级法律、行政法规，偶尔制定了一行条例，不仅没有形式上制定统一的信用管理法，现在的立法管制能力不足，信用保障机制不充分，信用激励机制不完全 在各地与地方有关部门建立失信惩戒机构时，不要遇到不可靠的不自然局面，很多机构也不想以此为借口配合法院实施惩戒措施。

在新闻化社会的背景下，市场主体的资产负债状况、违约失信记录、司法新闻等不再是简单的个人资料，市场主体的信用新闻公开成为新闻化、社会化和市场化时代的新要求。 网络等现代新闻技术的出现也使得收集、整理和采用大范围的以市场为主体的信用新闻成为可能。 20世纪70年代以来，发达市场经济国家信用新闻公开立法、信用中介机构业务规范和对信用的社会责任机制等现代信用法律制度日趋成熟和完善，成为国家信用交易和信用管理领域健康迅速发展的根本保证。 完整的信用法律体系是信用领域健康规范迅速发展的基础和必然要求，健全的信用法律体系可以提供客观支持信用实现的社会平台，为人们失去信用的行为所不能做的，不敢做的，更积极地作出生效判决 结合处理执行难事业时，应该(1)从信用新闻中公开、管理法律制度。 (2)信用中介机构的准入、监督法律制度(3)信用责任法律制度包括失信惩戒机构和守信激励机构三个方面构建。 严惩失信公司时，还必须对信用良好、信用等级高的公司给予股票和公司债券的发行优先安排，确定能获得银行高信用额度和更优惠的利率价格等。

完善社会救济体系，以处理民生事件相关的执行困难问题为重点。

确实存在很多没有履行能力的当事人是客观事实，法律上称为不能执行。 部分不可执行案件是商业风险、交易风险、借贷风险，法院判决后，确实没有可执行财产。 但是，相当一部分是刑事诉讼受害者、道路交通事故受害者等弱势群体，不能简单地将通过诉讼、执行后得不到赔偿金纳入商业、交易风险、法律风险的范围内。 这种与民生有关的事件，被执行人没有履行能力，受害者、申请执行人极其困难的，政府必须承担社会管理责任和社会救济义务。 结合宁波市成为全国第一个国家保险创新试验区，宁波中院正在积极探索司法援助保险。 年12月26日，宁波中院与中国人寿保险宁波市分企业签订了宁波市司法援助保险合同，标志着全国第一个司法援助保险项目正式落地宁波。 保险合同由政府安排特别资金，宁波中院为投保人，人身损害赔偿相关刑事民事案件申请执行人为受益人。 受益人根据已经生效的判决书执行明确的人身损害赔偿金后，未执行规定部分的，保险人根据保险合同约定进行赔偿，顶岗赔偿额可以达到人民币8万元。 目前考试效果良好，在全省宣传。 除刑事诉讼的受害者外，我建议将该机制的适用范围扩大到“不能执行”的道路交通事故事件的受害者。 道路交通安全法设立了“道路交通事故社会救济基金”，但该救济基金实际被采用的比例很低，每年余额很大。 可以考虑用商业化运营的方法购买司法援助保险，专门用于道路交通事故中无法执行事件的救助。 偿还请求劳动报酬、赡养费、抚养费、抚养费等与民生有关的事件也要加强社会救济。

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