普法:健全国家应急管理体系的两个着力点

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张强

健全国家应急管理系统的主要任务是应对各种突发公共事项。 这种应对包括常态突发事件管理(即“日常应急”)和紧急状态突发事件管理(即“危机应对”)。 关于前者，管理者事先判断事件发生机制可能带来的影响，根据过去的经验和教训逐步建立一系列的应对体制、机制和措施，尽量降低事件的影响。 人们比较熟悉的地震、洪水、台风等地质灾害、气象灾害及安全生产事故等就是这样的事情。 危机应对意味着，另一方面，这些事情对整个社会系统的基本价值和行为规范框架构成严重威胁，同时需要在时间压力下作出重要决定。 另一方面，人类对这种事情的发生机理和冲击不太了解或者不知道，意味着在高度模糊的情况下和有限的时间内采取比较有效的行动。 社会如何有效地抵御危机的冲击，将危机带来的损害降到最低。

这次疫情是我国国家管理能力和管理体系的一大考试。 另一方面，应急管理是国家管理体系和管理能力的重要组成，担负着解决重大安全风险、及时处理各种灾害事故的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全、维护社会稳定的重要使命。 另一方面，正如联合国协议书中指出的，如果不降低灾害风险，就不能实现可持续的快速发展。 目前我国疫情防控的阶段性效果进一步巩固，再生产取得重要进展，经济社会运行秩序加快恢复。 而且，国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定不明确的因素显著增加。 正如习大总书记强调的那样，“面对严峻的国际疫情和世界经济形势，我们必须多次下线，做好长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备”。 关于给疫情带来的现实问题和潜在影响，心里总是有数，疫情防控和推动经济社会快速发展的事业取得了越来越积极的效果。

应对瓶颈:健全统一的紧急物资保障体系。 疫情初期，重要的卫生防疫物资包括医用口罩、防护服、医疗护目镜等严重不足，国家紧急安排中央医药储备迅速向武汉调拨口罩、防护服等重要物资。 今年2月14日，习大总书记在主办中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出，健全统一的紧急物资保障体系，把紧急物资保障作为国家紧急管理体系建设的重要副本。 对于又多又复杂的外部环境，我们必须做好防范多重复合型风险的准备。 因此，为了尽快健全紧急物资保障系统，在这个过程中，必须观察两个问题:其中之一，诉讼在先。 在充满不明确性的环境中，将物联网、网络、大数据、模拟、云计算等技术创新与社区风险管理等社会创新相结合，难以收集实际数据，质量参差不齐，结构大不相同 其二，合作。 政府部门提供基本公共服务，市场部门提供商业服务，第三部门提供慈善服务等，需要相应的制度设计和多部门合作的平台，使物资的应急储备品种、规模、配置、调用等关系比较有效

始终把握治理升级:向紧急治理思维的转变。 对于新时期灾害事故风险的相互连接性、多样性和不明确性，我们还不能比较有效地从过去的预案制、中心化战术定位的应急管理思维向状况化、多元参与的应急管理思维转变，这正好是中国的应急管理体系和能力现代化建设 因此，为了应对不明确的突发事件，有必要向网络型系统转移。 在计划建设应急管理体系时，必须依靠科学管理、新工具推进变革。 在突发事件应对中，有必要转向以新闻为中心强化第一应答者的权利责任的合作方法。 在紧急管理能力建设中，需要向外化权赋予使能型转变。

在实践中，有必要致力于以下三个核心问题。 第一，如何建立中央和地方有机相互作用的权利体系。 比较有效地应对突发事件有赖于中央的统一领导和地方的灵活应对。 年芦山地震后，习大总书记发出了重要指示，强调探索了恢复“中央统一指导、以地方为主体、灾区人民广泛参加”的新途径。 第二，如何建立打破区块分割的协调系统。 新建设的应急管理部承担着迄今为止的5个国家指挥协调机构的作用，综合了原来的11个部门的13个作用，但在实际运行中面临着“防”“救”等部门间的功能边界冲突。 对此，要逐一发挥应急管理综合部门和专业部门的联动性，联动方法也要突破以前的协调性功能实施方法，着力加强战术和新闻水平的调动性。 第三，如何建立社会力量多元参与的合作机制。 应急管理部成立后，虽然扩大了自然灾害、安全生产事故方面社会力量参与的制度化建设，但是现在还没有建立灾害前、灾害中、灾害后的比较人员、物资、资金等统一协调系统。 只有激活社会力量的多元参与，巩固社区村镇的风险应对能力，才能在充满风险和挑战的道路上不怕风雨，勇敢地前进。

(作者是北京师范大学风险管理创新研究中心主任)

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