普法:全球治理背景下安理会决议的效力与执行

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□任文利(中国政法大学国际法系)

党的十九大报告指出，“中国有共同共享的全球治理观，提倡国际关系民主化，重复国家不分大小、强弱、贫富平等，联合国发挥积极作用，支持迅速扩大发展中国家在国际事务中的代表和发言权。” 习大总书记对全球治理和当代中国进行了重要论断，提出了“共商共同建设共享”的全球治理理念。 推进全球治理体系变革，需要国际社会共同维护安理会决议的权威程度，全面、严格执行安理会决议。

一、全球治理和安理会决议

当前，全球治理体系正在发生深刻变革，世界多极化、经济全球化、文化多样性、社会新闻化迅速发展。 在安全行业，国际社会面临的安全威胁更多样。 除以以前传达的安全威胁，核扩散、恐怖主义、网络犯罪等以前没有传达的安全威胁越来越严重。 与全球安全问题相比，任何国家都不是自以为是的，需要国际社会共同参加、共同协商、共同应对。

联合国是当今世界上最重要的政府间国际组织之一几乎囊括了所有的主权国家。 在联合国的框架下，多边主义共同应对全球挑战已成为国际社会的共识。 根据《联合国宪章》的规定，安理会是联合国组织体系中唯一有权进行制裁决议和执行行动的机构。 长期以来，安理会在维持国际和平与安全方面发挥着重要意义。 维护安理会决议的权威程度，体现了《联合国宪章》的宗旨和大体，体现了“共商共同建设共享”的全球治理理念，体现了“人类命运共同体”的构建目标。 全面和严格执行安理会决议有利于维持多边主义，有利于和平处理国际争端，有利于实现持久和平与普遍安全。

二、安理会决议与国际法的关系

根据《国际法院规约》第三十八条的规定，国际法院在审判案件时必须适用国际条约、国际习性以及通常的法律，司法判例和权威公法学者学说大致可以作为辅助的根源。 但是，《国际法院规则》没有规定国际组织决议的法律地位。 安理会决议不是以前传达意义上的国际法根源，主要有以下两个原因。

1 .安理会决议不属于国际条约的范畴。 根据《维也纳条约法条约》的规定，国际条约是指“国家间缔结的符合国际法的国际书面协定”。 国际条约第一，合同签订能力、合同签订主体一般必须具备包括国家和国际组织在内的构成要件。 第二，权利义务关系未经第三国同意，不得为该国创设义务。 第三，以国际法为标准，不得抵触国际法的强制规则。 但是，安理会决议在特定国家、实体和个体增设国际义务，在联合国所有会员国和有关国家创设国际法规则，国际条约的“相对效力大体上”不符合。 在洛克比事件对1971年蒙特利尔条约的解释和适用问题上，国际法院确认各国执行安理会决议的义务优先于履行其他国际条约的义务。

2 .安理会决议不属于国际习性的范畴。 根据《国际法院规约》，国际习性是指“作为惯例的说明被接受为法律家”。 国际习性必须具备以下构成要件:第一，客观因素，各国长期反复前后一致的类似行为第二，主观因素被各国视为具有法律约束力。 但是，安理会决议不满足国际习性的构成要件。 从客观因素来看，安理会15个成员国缺乏普遍的代表性，安理会决议的形成过程遵循的不是经过“长时间重复”和“前后一致”的实践结果，而是“大国协商一致大体”。 从主观因素来看，受国际关系、地缘政治、意识形态等因素的影响，安理会决议是大国之间达成的政治妥协，任何安理会常任理事国能否决定非程序性的一些事项的决议。

三、安理会决议的效力

安理会决议分为两类:一类称为“国家决议”，为特定国家、实体和个体增设国际义务。 另一项被称为“普遍决议”，为联合国所有会员国及相关国家创设国际法规则。 无论是“国家决议”还是“普遍决议”，都必须遵循《联合国宪章》的宗旨和大体，不得与国际法强制规则相抵触。 安理会决议不是以前传达的国际法根源，但具有法律效力。

1 .《国家决议》的法律效力来源于《联合国宪章》的确定授权，对特定国家、实体和个体具有法律约束力。 《国家决议》体现了安理会的两个职能:第一，促进职能，促使冲突当事国以谈判、调查、调解、和解、公断、司法等和平方式处理争端，调查可能引起争端或国际争端的情况，直至冲突 第二，执行功能，判定是否有威胁、破坏和平或侵略行为，授权采取经济制裁、断绝外交关系等武力以外的做法或必要的军事行动、自卫主张。 例如，在第1695号决议中，安理会敦促朝鲜立即无条件返回“六方会谈”，通过政治和外交努力处理核不扩散的忧虑，实现了用和平方法可核查的朝鲜半岛无核化。

2 .《普遍决议》的法律效力来源于造法实践，对联合国所有会员国及有关国家具有法律约束力。 《普遍决议》体现了安理会的造法功能。 《联合国宪章》没有规定安理会可以制定或解释法律，但在判定威胁国际和平与安全的行为和采取集体安全行动等实践中，安理会具有《造法》的潜力和《释法》的空间。 安理会发挥“国际立法者”的作用时，“普遍决议”没有执行期限和地理范围的限制。 例如，在第1373号决议中，安理会决定所有国家都应该采取必要措施防止和制止资助恐怖主义行为。

四、安理会决议的执行

与以前传达的国际法根源相比，安理会决议具有及时性、权威度、比较有效性等优点。 根据政治制度和立法理念，各国执行安理会决议的方法也各不相同。 但是，由于安理会本身在制度上存在缺陷，各国执行安理会决议缺乏统一标准。 现在，第一，联合国宪章存在对安理会采取措施的范围和界限模糊，维和行动缺乏法律基础的问题和挑战。 第二，对安理会决议执行比较有效的监督不足，有些国家任意扩大执行范围，有选择地执行时发生。 第三，与相关实体或个体直接对比实施“聪明制裁”，受到更多国家国内法院的质疑。 例如，在“卡迪尔事件”中，欧盟法院认为安理会直接制裁相关实体或个人，侵犯了受制裁者的基本人权。

现在我国没有把安理会决议转化为国内法的相关立法安排。 在实践中，形成了“外交部发行通知书，相关部门合作执行”的执行方法。 但由于法律地位低下，有关部门在执行外交部的通知文件和安理会决议时缺乏合法性、联系性和可操作性。 特别是安理会决议与国内法发生冲突时，相关执行部门将面临困境。 例如，根据《商业银行法》的规定，“对单位存款、个人存款，商业银行有权拒绝任何单位或个人的咨询、冻结、扣除。 但是，法律另有规定的除外。 》由于没有法律规定，仅凭外交通知文件，我国商业银行很难实现安理会制裁对象存款的查询、冻结和扣除。

如上所述，安理会决议不是以前传达意义上的国际法根源，但具有法律效力。 联合国会员国及有关国家有义务全面严格执行安理会决议。 作为世界上最大的快速发展中国家和安理会常任理事国，中国必须积极承担符合当前国际地位的国际责任，加强多边主义和联合国的作用，提倡全球治理系统向更公平合理的方向迅速发展。

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