普法:“河长+检察长”制度革新与实践探索

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中国政法大学法学院教授赵宏

●“河长+检察长”合作体制试图通过纳入检察机关的司法作用，进一步提高“河长制”在保护河湖系统和持续改善水生态环境中的效用。

●目前，“河长+检察长”的管理模式在全国广泛宣传，扩大了检察公益诉讼的案源，提高了检察监督的性能。

●地区司法的大规模数据共享、分解、应用机制尚未有效建立，如何调整生态环境资源的损害行为地和结果发生地的事务需求差异等成为亟待处理的问题。

随着公共管理的深化，环境优势的维持在我国得到强调。 以前流传下来的高能耗、高污染和高排放经济的快速发展模式，是追求gdp增长的公共管理路径和生态环境系统本身高度复杂，都妨碍肘环境管理的迅速、比较有效地推进因素。 在这样的背景下，“河长制”作为地区环境治理的创新模式被广泛宣传。

“河长制”最初是因太湖蓝藻在江苏省发起的，后来作为有益的经验被全国宣传。 这种制度的重点是各省(自治区、直辖市)设立总河长，由党委或政府的主要负责人负责。 各省(自治区、直辖市)行政区域内的主要河湖设立河长，由省级负责人负责。 各河湖所在的市、县、乡分阶段设置河长，由同级负责人负责。 各级河长负责组织指导相应的河湖管理和保护事业。 特别是河流整治的计划制定、催促和执行人员、项目及资金的到达。 “河长制”取得显著效果的理由之一是，将环境管理特别是河流管理的目标和责任仔细落实给地区行政首长，确保环境管理的权威程度，同时将资源消费、环境损害、生态效益等生态文明建设指标切实纳入各级政府事业的审查评价体系 其二，有效促进不仅是不同地区，还包括不同部门之间的合作在内的河流水域的共同治理。 省级政府首长作为总河长，不同级别的政府首长和涉水各部门负责人负责不同级别的“河长”，地区和部门冲突通过联合会议进行协调和处理，从而促进了水环境跨越流域跨部门之间的协同管理。 其三，它还创新地引进了地方环境管理中的“党政同责”机制，即党委主要领导也同样要作为河长承担生态管理责任。

“河长制”被广泛宣传后，在此基础上派生出了“河长+检察长”的升级版合作机构。 与以往的“河长制”相比，该合作机制试图通过纳入检察机关的司法作用，进一步提高“河长制”在保护河湖系统和持续改善水生态环境中的效用。 其基础是检察公益诉讼制度。 在各级河长办公室和检察机关关于如何开展合作机制的指导意见中，合作领导、新闻共享、事务合作、共同事业、日常联系等事业方法作为合作机制的具体展开形式逐渐形成。 协同指导是各级河长和检察长对水域管理的要点和要点事件，用联合巡逻、联席会议等方法进行协同指导、统一计划。 新闻共享和事件合作强调双方应该在事件线索、巡逻结果和整改反馈等方面互相表达信息、双向移送。 共同事业、日常联系也以保证这种合作机构比较有效地发挥作用为目的。

目前，“河长+检察长”的管理模式在全国广泛宣传，认为扩大了检察公益诉讼的案源，提高了检察监督的效能。 生态环境公益诉讼历来是检察机关加强行政公益诉讼的重点类别。 行政诉讼法第25条的规定也同样意味着检察机关在生态环境保护方面应承担的积极职责，成为检察机关追究生态环境资源刑事犯罪及提起环境民事公益诉讼的同时，检察机关在生态环境方面应承担的积极司法保障功能。

与其他检察公益诉讼相比，建立“河长+检察长”制度后的环境检察公益诉讼表现出以下优势和特征:其中之一是在生态环境保护行业比较有效地整合检察行政公益诉讼的前置程序和恢复性司法理念。 检察公益诉讼的前置程序意味着，检察机关发现行政机关“违法行使职权或不作为，侵犯了国家利益和社会公共利益，应该向行政机关提出检察建议，促使其依法履行职责。 行政机关依法不履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。 这个先行程序设置的原因是，在检察行政公益诉讼被提起之前，通过向行政机关提供再次执行职务的机会，保障方案经济，节约司法资源。 但是，在环境公益诉讼中，前置过程的运用本质上有提前完成环境修复，不扩大污染的想法。 这些也是“恢复性司法理念和实践”在最近的检察公益诉讼事业中特别强调的背景，也说明了“河长+检察长”比较有效的合作、合作事件，可以比较有效地阐明生态环境保护行业恢复性司法的课题。 其二，生态环境管理是系统工程，需要国家机关上下一体推进。 “河长制”调动的是行政资源和行政系统，另外通过“党政同责任”将各级党组织纳入生态环境的管理系统。 “河长+检察长”制度在此基础上纳入了司法系统，加强了生态环境保护中的司法责任和司法保护，从而使生态环境的国家综合管理系统也更加完善。 其三，这种创新制度的出现也同样推动了检察行政公益诉讼制度的具体形成和细分。 我国检察行政公益诉讼的确立时间还很短，制度也只是第一端。 这是因为必须结合各行业的具体实践来成形和打磨。 “河长+检察长”制度的实践正好为生态环境检察公益诉讼的制度形成提供了场域和基础。 在推进这一合作制的过程中，最高检察长发表了《长江经济带检察机关处理长江流域生态环境资源事件加强合作合作合作的意见》，确定了省际事件统一管辖和线索转移等5个方面20的具体措施。 为了处理生态环境和资源保护行业事件难以鉴定、费用高的问题，最高检查增加了环境资源行业的专业鉴定机构，在检察公益诉讼中宣布了不提前收取鉴定费的鉴定机构。 另外，各地检察机关多次重视问题，通过“台账的建立、账簿的提取、修改承销号码”等独特的特色制度，形成符合当地优势的环境管理手段，推进生态环境资源问题的集中管理。 在检察系统内部，同样比较环境污染问题扩散性的优势，进行重庆、四川、云南、贵州四省市检察机关共同建设的赤水河、乌江流域跨区域生态环境保护检察合作机制等跨省域检察合作和检察保护。 这些制度创新都为我国检察行政公益诉讼的继续推进和制度提高提供基础。

但是，任何制度创新都遇到实施困难，在解决和克服困难时需要反复完善和调整制度。 从现行“河长+检察长”制度的实践来看，该制度比较有效的运作面临以下问题:其中之一是行政与司法的合作在检察行政公益诉讼的制度框架下没有具体形成。 “河长+检察长”制度的核心是行政和司法合作体制，但目前实践中的这种合作只在联合巡逻、联席会议等事业联系方面开展，没有形成有助于环境检察公益诉讼比较有效开展的具体制度。 由于这一制度化水平不足，行政和司法合作经常存在合作不深入、新闻共享慢、联动事务不紧密等问题，往往倾向于合作形式。 其二，在检察系统内部，检察行政公益诉讼被强调为生态检察事业的重要一环，检察系统也主导刑事检察、公益诉讼检察，致力于促进补充民事检察、行政检察的基本结构，刑事检察和公益诉讼检察如何有效 其三，无论是“河长制”还是“河长+检察长”，都是基于环境治理的地区间优势，着眼于建立地区间合作机制。 但是，与行政系统内部的区域间合作相比，区域间检察事件遇到了很多制度障碍。 例如，区域间司法大数据的共享、分解和应用机制尚未有效建立，细致分解省际市环境犯罪和违法空间分布和转移情况，联合发表数据观察报告，形成共管共治等机制还不健全，省际环境 如何调整生态环境资源的损害行为地和结果发生地的事务需求差异等成为亟待处理的问题。 其四，完善的检察行政公益诉讼不可或缺的一环是法院审查检察机关提出的检察行政公益诉讼，但现在的“河长+检察长”制度以行政和检察的合作为重点，因此制度设计上没有充分考虑法院的司法审判体制。 因此，从这个意义上来说，“河长+检察长”制度的创新在实践中具有积极的效果，但必须继续实践磨练和制度调整。

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