普法:审视与重构：我国行政复议制度的现状与完整
本篇文章7670字，读完约19分钟
杨磊李德福
【复印供给】
行政复议制度通过内部监督纠正错误或不当的行政行为，用简便简单的方法维护当事人的合法权益。 通过复议程序的过滤，减少争论进入诉讼环节。 行政复议法颁布10年来，行政复议的过滤功能不断弱化，复议过程所需的内部纠错功能不仅未能一一发挥，还增加了行政机关的负担，引起了人民群众的不满。
本文通过解体现有复议制度存在的不足，从复议制度存在的价值、规范复议制度的现实意义以及重建复议制度应遵循的大体和理念方面入手，重新设定复议机构、人员、程序，赋予行政复议足够的权威，提出诉讼
【关键词】
行政复议行政诉讼机关的设置
一、现状审视:我国行政复议制度存在的缺陷与不足
1 .定位不正确，没有发挥行政复议的过滤功能
行政复议是为了防止和纠正行政机关的违法或不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。 由此，保障公民权利和加强自我监督是复议的第一功能，复议机关的定位是行政机关的内部纠错机关，复议行为的性质是纯粹的行政行为。
基于这样的功能定位，复议机关的监督功能受到严重束缚，无法比较有效地发挥。 为了扭转复议机关是“维持”机关的情况，年撰修改后的行政诉讼法旨在明确维持原来行政行为的复议机关作为共同被告，促使复议机关发挥每一个的作用，在诉讼前过滤部分争论。 但是，从该法撰改前后复议决定的维持率来看，没有达到法撰改的目的，无视设置“双被告”制度的现实效果。
据统计，在行政诉讼法修改之前，2011年至年度全国复议决定的平均维持率达到58%以上，变化率小于7%。 新法修订实施后一年，全国复议决定的平均维持率下降到51%，仅为7%。 变化率上升到12%，只上升了5 % [1]。 因此，复议机关在立法上的定位决定了其本来的纠错和过滤功能不能很好地发挥作用。
2 .机构混乱，裁决的尺度因复议机构而异
我国行政复议法规定当事人可以自由选择复议机关，复议机关的等级不同，类型多样，有建立行政行为机关的同行政府，也有上级主管部门和上级政府。 这种复议机构的设置模式便于当事人既提出行政复议又提出行政行为的专业性的价值，认为其存在的合理性。
基于这种设置模式，县级以上人民政府和地市级以上人民政府的职能部门必须设置相应的复议机构受理当事人提出的复议事件，复议机构设置太乱。 此外，不同机构审查的要点不同，不同机构作出决定的结果和尺度不同[2]。 。 通常合法性和合理性是上级主管部门作为行政复议机关审查时的重点复印件，但同级人民政府在审查时除了要考虑行为本身的合法性和合理性外，还要考虑管辖区域内政策的统一性。
另外，同级人民政府作为复议机关，容易繁殖地方保护。 因此，设置凌乱复杂的行政复议机关不利于维护行政相对人的合法权益，不利于监督和纠错功能的实现，也不利于行政机关执法权威的建立。
3 .权利责任不明，偏离了行政复议制度设置的初衷
我国现行的行政复议法规定行政复议机关负责法制事业的机关具体处理行政复议的几个事项。 负责法制业的机关作为行政复议机关的内设机关，不能根据复议事件的事实和法律进行独立评价，需要得到行政机关内部阶层的批准后再作出决定，不能独立承担相应的法律责任[3]。 。 因为只是在案件审查中监督原来的行政行为，所以有些行政机关不合作，在参与案件的情况下，仅凭法制部门的力量很难充分发挥复议监督功能。
复议制度设置的初衷和行政诉讼法修改后“双被告”制度的确立，都是为了发挥内部纠错功能，达到在行政机关内部解决行政争议的目的。 但是，从行政复议事业的开展情况来看，复议机关的法制部门作为内设机关很难独立作出复议决定，另一方面，主管部门或同级政府与进行原行政行为的机关之间存在各种复杂的关系。 行政复议制度的设置没有给复议机关足够的执法权威，权力清单不明，关系错综复杂的情况下，很多法制部门宁可在做出维持决定后，作为共同被告工作，不想承担不符合其职权的法律责任，因此现在的行政复议事业是制度设置
二、价值研究判断:重构行政复议制度的现实意义
(一)行政复议与行政诉讼并行的价值
1、行政复议有方便高效的优势。 行政复议的通常手续比较简单廉价，救济迅速[4]。 行政诉讼是法院对行政行为的司法审查，有严格的手续，而且法律规定诉讼周期长，手续严格。 在及时处理争论方面，复议制度具有其迅速方便的特点。 行政纠纷的处理机制通常分为复议和诉讼。 韩国、日本在行政复议中的应用比较受重视，特别是韩国多次编纂了《行政复议法》，行政复议制度得到社会各界的广泛接受。 日本的行政不服申请对行政诉讼，手续简单、价格低、救济迅速、审查全面，形成行政诉讼和竞争势头[5]。 。
如果行政复议的纠错功能、问题行政行为的整合功能、行政争论的处理功能充分明确的话，就会减少法院蜂拥而至的行政诉讼案件。 因此，在中国行政诉讼案件大幅上升的背景下，比较有效地借鉴韩国、日本的先进经验，为了迅速有效地处理行政争议，比较有效地分流行政诉讼案件具有现实意义。
2 .行政复议的救济范围更全面。 行政复议的功能除了处理争议外，还必须以实现行政救济和分层监督，促进公正为目标。 世界各国复议审理大体上兼顾行为的合法性和合理性的审查是习惯性的方法。 一般来说，基于行政权和司法权的边界，法院一般只审查行为的合法性，很少接触合理性。 法院对自由裁量权的行使或行政职权范围内几个事项的判定进行过度干预，将超越司法审查的界限，代替行政机关行使行政职权。 除非行政行为在合理性方面超过法律规定的限度，法院可以依法纠正。 因此，复议制度对当事人权利的救济更加直接和全面。
3、行政复议可以兼顾行政执法的专业性。 社会现象多种多样，复杂，行政管理和争论相关的行业也必然多种多样。 行政诉讼是处理行政争议的基本方法之一，不是根据法官司法能力的有限性和司法功能的有限性来处理现实生活中的所有矛盾纠纷。 在行政管理行业对专业性问题的认知和评价中，解决行政案件的法官也必然存在一些知识不足和不足。 行政复议处理行政争议的特点是行政系统内部的执法人员有专业行业的专业信息可以比较有效地弥补行政诉讼在解决专业问题上的不足。
(二)重建行政复议制度应遵循的大体
1、便民的效率和客观公正大体上。 就像以前传下来的那样，效率是复议制度的核心价值追求。 另一方面，一方面，对方可以用方便的方法要求复议机关的法律救济，另一方面也意味着复议机关处理行政复议案件时的期限和手续没有行政诉讼那么严格。 在追求便民效率方面，反复客观公正是复议制度获得大众信任、确立行政权威的必由之路。 只要追求效率就无视公正，复议制度就会失去其存在的意义和价值。 因此，在重构我国行政复议制度时，必须充分考虑便民效率与客观公正之间的价值评价，合理平衡公正与效率的关系，比较有效地发挥行政复议制度的作用。
2 .兼顾专业性和接受监督是大体上的。 司法能力有限，办事员的专业信息也有限。 在行政复议审查过程中，各事务人员不能严格要求熟悉各执法行业的各执法环节和各社会管理行业的各专业信息。 这是因为在行政复议制度的设置中应该充分考虑行政复议评委的专业性，将具有专业信息的人员纳入审查组织，进行更专业的法律评价。 参照我国人民陪审员的选任方法，在行政复议程序中，也要选任相关社会人参与复议案件的处理，提高行政复议程序的透明度，达到社会公众直观评价执法行为是否符合社会正义的目的。
3 .独立裁决和权利责任的统一大体上。 独立承担责任必须建立在独立裁定的基础上。 行政复议制度是区别于行政诉讼的行政纠纷处理方法，必须赋予事务人员独立作出复议判决的权力，确保权利责任的统一。 在人民法院司法责任制改革过程中，法官有权依法独立进行审判，法官对自己进行的审判负责。 这项改革赋予法官权力，同时对审判的正当性加强了负责任，取得了良好的效果。 行政复议制度应当借鉴司法责任制改革的成功经验，赋予行政复议事务人员独立裁定的职权，事务人员对事件的结果负责。 基本确立独立裁决和责任权，提高办事员的工作热情，确保案件质量。
三、制度重构:完善我国行政复议制度的构想
基于我国行政复议制度存在的不足，在借鉴国外先进经验的基础上，笔者建议适时编纂行政复议法。 从我国复议机关的设置、复议人员的配置、复议程序的规范以及与诉讼比较有效的联系方面进行重构，比较有效地发挥复议程序所需的功能和作用，达到同时处理行政复议和行政诉讼解决矛盾争论的目的。
(一)关于设置行政复议机关
1 .复议程序的定位。 复议机关分散在各系统内，无法突破其行政行为的属性，社会公众对复议制度产生了疑问。 因此，行政复议行为的定位应该确定为“准司法”属性。 确立行政复议的“准司法”性，一方面是为了消除当事人对“官僚相护”的怀疑，另一方面是为了摆脱内部的束缚，独立公正地进行评价。
2 .复议机关的机构设置。 复议机关分散在各机关不利于执法尺度的统一。 因此，必须取消分成各行政机关的复议组织，设立集中统一的行政复议委员会，统一行使行政复议权[6]。 行政复议委员会属于同级人民政府的职能部门，有权纠正下级行政机关的违法行为，命令下级行政机关履行法定职责，独立于同级人民政府的其他职能部门，行使复议审查权，独立作出复议决定，其他 为了确保行政复议决定的公平性，保护同级政府不受干预，必须取消县级政府的复议权，当事人对县级人民政府职能从事部门和乡、镇人民政府进行的行政行为不服的，应当向上级人民政府所属的行政复议委员会申请复议
3 .复议机关的层次设置。 为了确保统一集中行使复议权，地方市级以上人民政府设立行政复议委员会，作为同级人民政府的复议常设机构，县级人民政府建议不要设立复议机构。 当事人对复议决定不服，可以提起行政诉讼，也可以向上级行政复议委员会申请判决。 当事人选择要求上级行政复议委员会裁决的，上级行政复议委员会进行的裁决是终局裁决。
(二)关于复议机关的人员配置
参考日本相关审判员和评审会的设置[7]，结合我国具体国情，复议机关的人员设置可以分为常设机关的人员、同级职能部门指定的人员和随机抽选的社会人即选任的法制人员。
1 .常设机构的人员配置。 根据行政复议的“准司法”性，在行政复议事务员的选任中，必须参考法官法的规定，严格行政复议事务员的选任程序和准入条件。 行政复议委员会常设机关建议由具有法律专业信息的人员组成。 行政复议委员会应当设置复议案件的评委，评委必须通过法律职业资格考试，具有2年以上的行政执法经验。 复议委员会受理复议案件后，必须随机选定复议案件评委。
2、法制人员的选定。 社会人的参与对确保复议进程的公开公正起到积极的作用。 要参考韩国的方法[8]和我国人民陪审员选任的方法，选任社会人参与行政复议的过程。 根据提案规定，各级行政复议委员会必须建立法制人员人才池，选择社会正义者、学者、专家等参与行政复议事件的处理，法制人员由复议机构随机选出。
3、同级政府职能部门选出的人员。 不同行政管理行业涉及不同的专业信息。 行政复议审查时要充分考虑行政行为的专业性，通过同级人民政府职能部门的专业执法人员的参与，确保行政复议决定的专业性，与同一地区内的同一行业执法统一。 鉴于同级人民政府职能部门执法人员的有限性，不应该用随机选定的方法生成行政复议程序的评委。 因此，建议地市级以上的政府职能部门设置法制部门，配备法治专家，负责本公司和本系统的法制审查的几个事项。 同级行政复议委员会要求派人员参加复议案件的处理的，政府职能部门应当派有专业信息的执法人员参加案件的审查处理。 县级以上人民政府为被申请人的复议事件，必须根据申请复议行为的执法行业明确相应的专家。
4 .复议审查庭的组成。 基于公正和效率综合价值的考虑和现行制度中“维持率”过高的现状，复议程序必须是高效的便民，并且发挥其“准司法”属性的监督功能[9]。 。 在复议审查的设定中，应该参考诉讼的模式，反复服从多数的大体，最终做出决定。 复议机关受理案件后，建议随机选出复议评委和法制人员，并向同级职能部门派遣执法人员参加案件的处理。 不同类型的三人共同组成复议审查法院。 复议审查法院组成后，必须书面通知申请人、被申请人和第三者。 行政诉讼中关于回避陪审员的规定适用于复议程序。 当事人提出的回避理由成立的，复议机构的负责人必须重新明确复议审查法院的组成人员。
(三)关于行政复议程序的执行
1 .接受程序。 根据行政诉讼法的规定，应当赋予当事人对行政行为提起行政诉讼，申请行政复议的选择权。 当事人向法院或者复议机关提出审查行政行为的要求，第一次接触当事人机关的，应当书面通知复议和诉讼异同以及选择相应争议解决程序的法律结果，当事人自主选择不同程序。 当事人选择申请行政复议的，不得提起行政诉讼或者当事人提起行政诉讼的，不得申请行政复议[10]。 通过进行纠纷处理途径的选择，比较有效地分流纠纷。
2 .审查程序。 公平性是复议进程应具备的大体。 参考美国的方法[11]，复议审查法院的成员应该再次亲历大体上用开庭听证的方法充分听取当事人的陈述意见后，经过评议，在服从少数多数的大体上做出决定。 但是，复议审查法院对于明显不属于复议接受案的范围，或者明显超过法律规定的申请期限等不满足受理条件的申请，经过评议后可以做出不受理的决策。 复议审查建议必须开庭听证，但明显不符合受理条件的，复议审查法院可以根据直径作出不受理的决定。
3 .审查文案。 行政复议具有“准司法”的属性，毕竟是行政行为。 复议制度旨在通过内部审查和纠错机制，纠正和治愈过失行为的危害和瑕疵，其审查范围应包括对原来行政行为的事实认定、证据采信、法定程序、适用法和行为结果正确性的全面审查，合理
(四)关于行政复议与行政诉讼的联系
世界许多国家认为复议只是行政争议的诉讼前过滤，行政行为的合法性应该由法院进行最终的司法审查。 在复议和诉讼两个争议处理途径并行的情况下，适当赋予复议机关终局判决的权限，不仅激发了复议机关解决行政争议的积极性，确立了行政执法的权威，而且比较有效地缓解了行政诉讼案件大幅上升的压力 因此，在我国行政复议制度的重构中，如何确保复议裁决与行政诉讼之间各自特征的发挥与良好进程的联系，是考验立法者智慧的课题。 笔者借鉴国外有关行政复议与行政诉讼程序联系的经验，提出以下改革思路。
1 .权利的救济。 改革复议制度，成立行政复议委员会的目的是确立复议的权威度，促进争议争端的分流解决。 各级行政复议委员会必须对自己复议决定的合法性负责。 如果行政行为经过二级行政复议机关审查后也进入司法审查的范围，不仅不能维持复议制度的权威度，而且不能达到分流行政争议的目的，反而会增加当事人的诉讼疲劳，浪费行政资源，行政复议程序的 因此，对复议委员会作出的复议决定不服的，当事人可以向上级行政复议委员会申请判决，也可以向人民法院提起行政诉讼。 复议机关作出的复议决定，当事人向上级行政复议委员会申请判决时，该委员会作出的判决是终局判决[12]。 。 当事人对复议决定提起行政诉讼的，人民法院只需对复议机关作出复议决定就适用法律问题进行审查。
2、被告的明确化。 权利责任统一大体上说，争论进入复议进程，原来行政行为的比较有效性和明确力量已经转移到复议决定上，复议机关必须对自己做出的复议决定的合法性负责。 另外，有关机关为了以维持原来行政行为的方法放弃复议审查责任，复议机关必须单独作为被告起诉，就复议决定的合法性承担举证说明责任。 以复议机关为被告的一审行政案件由中级人民法院管辖。
3 .审理的大致情况。 复议制度的重构是为了让当事人选择行政程序来处理争议。 人民法院和复议委员会必须确保当事人对复议和诉讼这两个争议处理机制有充分的认知和评价。 当事人选择用行政诉讼方法处理行政纠纷的，人民法院应当依照行政诉讼法的规定全面审查行政行为的事实、证据、程序和适用法。 当事人选择通过复议程序处理争议的，人民法院进行复议决定司法审查的，应当尊重复议机关行政行为法律事实的认定。 复议决定的审查时，必须以“法律审查”为大致内容，以“事实审查”为例外。 当事人在行政诉讼过程中提出的认定事实问题，除了涉及国家和社会公共利益，复议机关认定事实有误外，人民法院只应当审查复议机关作出复议决定的程序和法律适用问题。 当事人在复议决定中只比较认定事实的问题提起诉讼的，人民法院不予受理，受理的，裁定驳回起诉。
4 .审理的周期。 在我国现行的行政诉讼法中，普通一审行政诉讼案件的审理期限为6个月，首先考虑行政诉讼案件认定事实的多少和复杂性很重要。 重新设置复议制度后，对经复议程序严格审查的案件，当事人提起诉讼的，应当充分考虑司法审查的效率，与普通行政诉讼案件区别对待。 建议规定，当事人拒绝对复议决定提起诉讼的，人民法院应当参照简易程序的审理期限，在案件受理后45天内进行审判。
四、结语
任何制度的产生和落地实施，都必须在经过严密论证的基础上，通过试验总结其优势，发现不足，加以改善。 在取得试行成功的经验的基础上，可以在立法层面明确且宣传。 行政复议制度的重构既与行政复议制度的重新定位又与法院和行政复议机关的功能联系有关，只有在大胆的尝试的基础上，才能验证这一改革措施是否可行。
[1]中国政府法制新闻网发表的《全国行政复议、行政应诉事件统计数据www.chinalaw.gov.cn/，年7月11日访问。
[2]金涩谷:《关于中国行政复议机构的设置和缺陷》，《中国共产党济南市委党校学报》2012年6期，第92页。
[3]胡晓玲:《行政复议司法化及其构建探讨》《行政论坛》2008年4期，第71页。
[4]卢护锋:《行政复议的功能与结构——历史、现状与改善思路》，《理论导刊》，2011年5期，第89页。
[5]曹鎏:《五国行政复议制度的启示与借鉴》，《行政法学研究》，年5期，第15页。
[6]湛中乐:《关于我国》
日本的审查会是咨询机构，其引进首先要考虑审判员制度本身的缺陷问题。 审判员是审查机关的职员。 行政不服审查会设在总务省，由总务大臣任命的有法律和行政学识的9人组成。
[8]韩国1985年正式实施的《行政审判法》，要求各复议机关内部负责行政复议的行政审判委员会吸收平民参加，同时要求行政审判委员会审理案件，平民始终占多数，行政审判委员会的中立性和公平
[9]刘玉章:《关于我国行政复议制度的不足与完整性》，《世纪桥》，年10期，第60页。
[10]石广利:《行政复议与行政诉讼关系论》，黑龙江大学法律硕士论文，2010年度。
[11]美国《联邦行政程序法》确立的行政裁决制度改革方案典型地体现了行政裁决的公正和效率的平衡。
[12]赵宁:《关于我国行政复议机构的独立性和专业化》，《甘肃联合大学学报(社会科学版)》，2009年6期，第46页。
标题：普法:审视与重构：我国行政复议制度的现状与完整 地址：http://www.shuiyihui.cn/pf/2020/1222/17891.html
