普法:生态环境修复应以区域生态功能恢复为目标

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王永贵李晓红

近年来，环境污染事件频发，影响了生态环境的安全。 相关责任主体除了被追究刑事、民事、行政责任外，还经常被要求修复受害的生态环境。 为了确定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿处理途径等，国家发布了相关的改革试验方案，大致确立了环境有价、损害负担的赔偿。 但是，由于相关的配套规定尚未出台，生态环境修复的协议主体、复印件、修复质量检查、资金来源等没有确定或保障，环境污染事件的生态环境修复依然面临很多现实困境。

一是没有制定细分的辅助措施，修复措施的操作性不强。 环境保护法、《生态环境损害赔偿制度改革方案》等相关法律、文件规定了生态环境损害赔偿，在国家一级重视生态环境修复问题。 但是，由于相关辅助规定没有及时跟进，生态环境的修复检查、法律责任、资金保障等尚未确定，各地处理生态环境损害赔偿的操作不同，没有统一的参照指导标准，摸着石头过河。 计算生态修复赔偿金时，改革方案规定了生态环境损害的鉴定判断，但由于鉴定机构少，费用高，事务机构难以负担。 一些事务机关选择专家的判断意见作为赔偿的依据，但权威度公共说服力还有问题。 因此，现在试行的先鉴定除了诉讼后由败诉者支付鉴定费外，将来还可以在一定水平的相关功能部门内设立地区间损害鉴定判断机构，明确损害额或生态修复额。

二是生态修复参与主体少，难以满足生态修复需要。 生态修复面临的主要问题是谁来修复，谁来主导生态修复协议。 目前，根据《损害责任》，大体上在现有法律框架下，责任主体是生态损害的负责人和实施者即赔偿义务人，受害者是利益损害的代表，是相关政府职能部门，具有正当性和合理性。 但在实践中，生态修复是一项巨大的工程，投资大，专业性强，技术难度大，风险高，收益率低，负责人不履行生态修复责任的情况下，司法机关应该介入吗？ 司法机关在生态修复中的作用尚不确定。 因此，只有两个主体实施生态修复，司法机关不能作为后续保障，难以完成生态修复工程。 如果不参与刑事案件，司法机关可以介入民事行政公益诉讼，为生态环境修复提供司法保障。

三是生态修复专业化水平低，生态修复效果不突出。 生态整体修复是对自然进行根本调剂和自我生长的二次生命，生态修复方法有补植复绿、生态恢复、土地恢复原状、替代间接修复等，这些修复都限于“填海”式修复生态环境损害，政府统一指导、统一 现实的修复过程和修复目标为了追求效率往往忽视质量，以短期的好处为目标，不是以整体计划为中心，而是以污染现场为中心进行点对点修复，没有把环境看作有机的整体。 另外，在生态修复过程中损害负责人和相关政府职能部门的协商也缺乏指导性和操作性，协商协议的效力也没有强制执行的效力。

四是生态修复资金没有保障，修复措施不能执行。 我国采取“损害者赔偿”制度，赔偿义务人承担修复责任，责任主体不能支付高额的生态修复费用，即没有实际的履行能力，与生态环境修复相关的法律文书就会成为空文，受损的生态环境无法恢复。 在区域外实行环境污染责任保险制度应对这个问题，例如美国在1980年代，已经建立了相对独立的环境污染责任保险制度，由专门机构处理。 法国也在20世纪70年代建立了环境污染责任保险制度，强制要求高污染公司加入保险，低污染公司可以自行加入保险。 当责任主体无法开展生态修复时，保险机构组织实施生态修复值得我们学习和借鉴。

生态环境的修复简单地以眼前利益为目标也不仅仅是经济指标，以恢复地区生态功能为目标，在修复受损的自然生态系统时，必须修复自然系统损伤引起的人与自然、人与人之间关系的损害。 从宏观层面继续建设完整的生态环境损害和生态修复立法体系，建立完全统一的生态环境修复计划体系和目标管理体系，建立多层、多渠道的生态环境修复资金管理体系，确保生态环境的整体修复。 从实践操作水平来看，生态修复的责任主体、损害赔偿处理途径、协商制度要确定和完善，进一步加强修复效果的检查和跟踪，确保生态修复各措施切实进行，实现许多主体的双赢共赢。

(作者单位:四川省彭州市人民检察院)

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