普法:中国特色司法救助制度成效初显

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徐超

年以来，国家司法救助制度的实施总体平稳，效果首次显现，涉案困难的群众获得感、幸福感、安全感稳步提高。 据不完全统计，从年到年，政法各机构共救助275289人，发放救济金49.84亿余元。 从年到年，只有各级法院处理了司法救助案件16.65万件，救助了30余万人，发放了救助金37.47亿元。

党的十八届三中四全会决议提出健全国家司法救助制度和体系。 年1月，中央政法委与财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发行了《关于建立完全国家司法救助制度的意见(试行)》(以下称《六部门意见》)，以综合政策的形式对中国司法救助的制度体系进行了比较

在我国语境中，“司法救济”本来是指民事、行政诉讼中经济困难的大众诉讼费用的缓和、减交、免除，目的是保障诉权，不涉及实体损失的补偿。 2004年2月，山东省淄博市率先发表了《关于建立犯罪受害者经济困难救济制度的实施意见》，首次打开了对困难刑事受害者进行适度经济援助的先河，之后在各地继续进行相关探索。 但是，刑事受害者对权利保护体系的基础理论关注不足，一段时间内，许多研究文献和司法实践混合了“救助”、“补偿”、“救济”、“司法救助”等用语。 也有将刑事受害者救济作为“执行救济”的细分类型的文件。 从2007年到2007年，“司法救济”逐渐成为统一的概念体系，包括事前诉讼权保障意义上的诉讼费用减免(有被称为诉讼救济的文件，“六部门意见”被称为“诉讼救济”)和法律援助两方面，包括事后、事后的东西 《六部门意见》的发表，将进一步确定“国家司法救助”的概念，将由三大板块组成的体系进一步定型，将狭义司法救助的范围进一步细分和扩展。

《六部门意见》的发表标志着我国司法救助制度的初步建设，是因为首次在国家制度中对司法救助的实施主体、对象、条件、程序等一系列基本问题进行了比较系统的规范。 系统整合司法救助范围，将过去零散规范程度不同的个别司法救助纳入统一范畴。 合并相关资金，确定了国家财政对资金保障的主体责任。 规定了司法救济制度的司法特征，使其脱离了社会救济系统。 遗憾的是，《六部门意见》没有确定其理论支持，因此各主要学说在理论和实务上都有粉丝。

从地域外来看，从1960年代开始相继出现相关立法和国际条约，基本上以“刑事受害者补偿”而被冠名，只有韩国被命名为“犯罪受害者救济法”。 但是，在联名下也有差异，理论支持不同，很多国家有法律责任说、替代补偿论，少数国家像英国一样有道德义务说、恩衬衫论。 对象是否仅限于生活困难者是不同的，在很多国家没有这个限制，在少数国家例如荷兰、瑞典、韩国有相关要求(但是，从载荷、瑞两国的规定来看，满足对象限制条件后的补偿标准受生存照顾标准的限制， 补偿范围有差异，有的只补偿侵犯人权的损失，有的补偿侵犯财产的损失。

鉴于以上情况，为了比较、借鉴、务实地规划中国的制度建设，国内学术界区分了“救助”和“补偿”，提出了渐进的路径。 也就是说，“救助”类制度通常支持道德义务，限制多，标准低。 “补偿”类制度通常支持法律责任说，限制少，标准高。 前者是后者的雏形，我国应该从救助模式转移到补偿模式。

单纯注意司法救济或补偿申请人陷入贫困的事实，不知道为什么要建立司法救济或补偿制度。 为什么我国从2004年开始相关搜索，一段时间内刑事受害者救助搜索呈现出“单兵突进”的趋势，但最终选择了整合的各种救助、对象范围比较广但补充标准低的“救助”模式？ 这两个问题是理解司法救助或补偿制度的产生及其中国模式的重要切入点。

第一个问题是世界性的问题，暗示了为什么是独立于社会救济另外构筑的。 一、社会学研究表明，在产业革命后的社会变迁中，社会依赖人口比率和各种风险大幅增加，个人、家庭、社区、机构等以前传达的保障方法逐渐失去了其存在基础，个人对风险和处理困难的抵抗力日益减弱 二战后，随着人权理论的迅速发展，公民获得社会救济被视为基本人权，是生存权的受益功能。 这为司法救助或补偿制度的产生提供了历史背景、制度参照和价值领先。 二、犯罪学研究表明，大多数犯罪直接或间接导向受害者以外的社会问题，受害者实际上“咀嚼”是许多不特定社会成员“混合过失”的“苦果”，在社会存在和快速发展过程中受到了不可或缺的风险。 在社会变革、受害者“不能求偿”的背景下，受害者“不能求助”的话，不仅会反压权利保障不平衡、犯罪嫌疑人、被告所有人权保障的成果，还会让受害者失去对法律秩序的信任感，越来越多的人 这为刑事受害者救济或补偿制度的率先生成提供了逻辑依据和现实动因。 另外，恶性民事侵害、涉法涉诉投书访问等也有相当大的“破坏力”的情况下，制度的扩大也是有道理的。 三、关于为什么要另外构筑，需要在两个层次上进行分解。 从“救助”的层面来看，确实有争议。 反对者认为，社会救济中的“临时救济”完全可以应对司法救济的诉讼，不需要另生炉子。 但是，越来越多的研究表明，社会救济在调查受害者的家庭经济状况等方面具有特点，但劣势更明显，例如业务比较复杂，事务机关还不熟悉事件，因此很难保证救济和及时性。 剥离司法程序，预防犯罪、侵权的司法政策比较难以有效发挥，提高司法权威和公信的预期效果大幅度下降。 另外，犯罪、侵权一般都有赔偿责任，因此即使是低补充标准的司法救济制度，也可以设计对不符合社会救济无偿性的责任人的赔偿。 在“补偿”层面，除了上述原因依然成立外，社会救济完全不能容纳补偿的广泛性、高标准、申请人设定的一些义务、责任，因此需要另行构建。

第二个问题是本地化的问题。 笔者认为，第一个原因是在中国确立了依法治国方略，司法特别是法院成为纠纷处理中心后，更多的矛盾纠纷进入诉讼，诉讼程序的功能毕竟有限，辅助的社会制度建设和司法自身的应对能力也有滞后 这种保障司法供给和生存权诉求的矛盾在新世纪初达到了危险的临界点，新制度的安排迫在眉睫。 二是2004年召开的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标，成为中国战术转型期的主旋律。 在司法行业，刑罚轻缓化改革率先应对，推进刑事受害者救济的实践探索。 三是随着民权意识的觉醒和媒体行业的迅速发展，除刑事犯罪外，严重侵犯公民人身、财产的恶性侵害事件也备受关注，其“破坏力”不亚于刑事犯罪，同样出现了前述的供求矛盾。 同时，涉法谈判信访改革的路径也逐渐明确，司法救助制度非常协调。 四是我国政治和经济体制改革的渐进路径已经说明是有效的。 国家财力不足以支撑“补偿”水平的庞大支出，在需要“补偿”制度融合的外部制度环境还不完善的情况下，分两步走，从“救助”逐步过渡到“补偿”，是实用的选择。 五、党的十七大、十八大重视社会保障体系，特别是社会救济制度建设，全民共享改革快速发展成果的理念深入人心，对涉案困难的群众给予更广泛的司法救济成为共识。

相关报告显示，年来，国家司法救助制度的实施总体平稳，效果显著，涉案困难群众的获得感、幸福感、安全感稳步提高。 据不完全统计，从年到年，政法各机构共救助275289人，发放救济金49.84亿余元。 从年到年，只有各级法院处理了司法救助案件16.65万件，救助了30余万人，发放了救助金37.47亿元。 期间，中央各政法单位、各省区市积极探索，颁布了一些细分规范，建立了相关机制，创造了联动救助等新经验。 财政保障力度也不断加大，中央财政转移支付资金从7亿元每年上升到10亿元，地方财政平均每年补助20亿余元，县级财政预算率达到每年94%。 但是，也存在价值定位不正确、员工主动性不足、“信访化”倾向依然存在等一些显著的问题。 审查权不下降，审查手续繁杂，救助不充分。 各地的重视度和适用标准不同，资金的安排和采用在阶层、地区、时间上不平衡，个别地方由于普及不足，实际救助量只占所有救助量的3成。 新闻化建设滞后，影响一些问题的比较有效的处理等。

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