普法:行政争议化解应怎么实现诉源同治

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蒋文玉

在行政纠纷解决中，行政诉讼是保证行政相对人合法权益的最终保障机制和事后救济机制，但由于双方当事人地位事实上不同，行政诉讼不能单独承担所有行政纠纷解决任务，行政诉讼的终局救济功能， 即必须从现在的司法面向重视行政纠纷处理的行政方面转移，构建系统的行政法纠纷解决机制。 即实质上在处理行政纠纷发生的源头层面，探索行政案件的下沉机制，确保官民矛盾在迅速发展成行政诉讼之前得到比较有效的解决。 即通过行政案件的投诉源同治模式，逐一发挥司法和行政两方行政纠纷处理的功能，促进行政纠纷的实质性有效处理。

一、行政事件诉说源同治的必要性

行政案件需要实行诉讼源同治，行政诉讼和行政纠纷的处理有限，非诉讼性行政处理机构是对行政纠纷实质性处理的比较有效的决定。 具体来说，行政案件诉诸源同治的必要性有以下理由。

首先，行政诉讼在行政纠纷的处理中具有典型的终局性和事后性特征。 行政纠纷发生后，只有当权益不能作为被侵害的行政对象以其他方式处理相关纠纷时，行政诉讼才能作为对权益受损的行政对象的最终补救手段。 行政诉讼这一事后救济程序的特征决定了不能对行政纠纷的发生和迅速发展起到比较有效的预防和阻止作用，为了实质上有效地处理行政纠纷，不要与能从源头处理行政纠纷的其他非诉讼机制共同综合管理

其次，当事人双方在行政诉讼中地位的不完善等决定了保护行政相对人合法权益的有限性。 行政诉讼的原告是行政对方，被告是行政机关，两者在诉讼法上的地位平等，但在行政审判实践中作为行政机关的被告相对于行政对方在地位和可动资源方面具有不对称的特征，另外现有的法院体系在财政和人事方面是否是行政系统 在行政诉讼中被告的行政机关具有不对称的特征，行政诉讼往往不能真正保护原告行政对方的合法权益，决定了处理行政纠纷的能力非常有限。 只有在行政纠纷的发生源即行政机关相关制度的协助下，才能保证行政纠纷得到实质性的妥善处理。

最后，行政机关本身具有从源头处理行政纠纷的功能。 实际上，行政纠纷的发生很大程度上是由于行政机关自身的制度建设缺陷和具体行政工作者的执法方法不当而产生的，行政机关对与自身相关的行政纠纷也有异议、申诉、行政复议等比较有效的处理机制。 对行政诉讼来说，由于上述局限性的存在和司法资源的有限性，行政纠纷的管理必须依赖行政机关自身对行政纠纷发生源管理的协助，整体上不能实现行政纠纷的实质性和有效处理。

二、行政案件投诉源同治的制度构建

为了实现行政案件投诉源同治的目标，在行政案件处理机制建设中，行政诉讼的改革只是其重要组成部分。 在行政诉讼程序相当成熟的现代社会中，必须把源头行政案件的管理作为诉讼源头同治制度构建的要点。 具体而言，行政案件索赔源同治的制度构建主要包括以下复印件。

一是加强行政诉讼纠纷处理能力的相关措施。 这方面的措施首先比较了被告在行政诉讼中行政机关具有的不对称特征。 根据现行行政诉讼法中逆转举证责任的相关规定，法院对原告行政对象进行法律指导和法律援助，实行行政诉讼专门法院的管辖或远程管辖，进一步确定要求被告行政机关负责人出庭等制度，在程序上对原告进行行政

二是通过行政法的修改，在制度上减少行政争议。 行政纠纷的发生很大程度上取决于行政法相关规定上的不足和缺陷的存在，通过修改行政法，可以比较有效地减少这方面可能发生的行政争议，从制度来源上减少行政争议的发生。 另一方面，必须划定行政权力和相对人权的界限。 从规范形式来看行政争论表现为行政权力和相对人权的纷争，根本来源于公益和私人利益的冲突，因此从源头明确行政权力和相对人权的界限是阻止行政争论的治本之策。 首先，明确公益和私人利益的界限，确定行政主体的公益举证责任。 对公共利益和个人利益的规定不确定，界限不明确是行政争论发生的总根源。 行政法必须尽量决定维护什么样的公共好处和承认什么样的个人好处。 另外，在公益和私益界不明确的地方，行政法必须规定行政主体方面承担举证责任。 其次，行政法应该“平等对待”行政法律关系双方。 既要保护行政主体的实体行政职权，又要保障行政相对人的实体权利。 既要尊重行政主体的程序权也要尊重行政对方的程序权。 行政权力的优先并不意味着行政法可以无视行政相对人的正当权利。 最后，广泛建立权力清单、责任清单制度，决定行政授权、行政职责范围，规范行政主体的自由裁量权。 另一方面，建立公开、透明、互动的行政程序，增强行政机关自行处理行政纠纷的能力。 我国现行的行政法律制度在设计上以控制行政权为目的，以司法审查为核心展开，但这种规范主义从以前就流传下来，不能比较有效地应对现在行政争议的处理诉求，行政法是行政过程和行政目标实现的功能主义的典范 在这个语境下，增强行政纠纷的自我处理能力可以大幅节约行政、司法资源等特征推进行政纠纷的实质性处理，但重要的是将处理行政纠纷的端口转移到行政过程中，构建公开、透明、相互作用的行政程序 因此，不仅应该建立公开、透明的行政程序，加强行政互信，而且应该建立交互式行政程序，提高行政行为的可接受性。

三是重构行政复议制度，畅通行政纠纷处理的主要途径。 行政复议制度作为行政争议的处理机制，具有程序简单、费用低廉、专业技术特点、减轻司法负担等优点，应成为处理行政争议的主要途径。 但是，定位偏差、制度设计不科学使行政复议在中国当前的行政纠纷处理系统中处于不自然的状况，处理其行政纠纷的能力没有得到比较有效的利用。 因此，必须重构行政复议制度，新法通过功能重新配置、扩大行政复议的受案范围、强化行政复议的司法属性、行政性适当弱化等措施构筑为解决行政争议的主要途径，但在实践中，在宏观层面上， 在中观层面，要重点处理行政复议制度中存在的突出问题，进一步提高制度运行的实效。 在微观层面，要健全复议的相关规则，推进制度设计的精细化。

从总体上看，行政案件诉讼源同治的制度构建本质上是以行政争议实质性解决为中心的国家管理体系现代化的重要组成部分，是行政争议国家管理体系的丰富和完整的基本步骤，这是运用整体理念、系统化方法

(作者单位:西南政法大学行政法学院)

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